II SA/Gl 793/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2016 r. ze skargi T.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty [...] na podstawie art. 114 ust 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz 1137 z późn. zm.), skierowano T. B. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B, na wniosek [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., w związku z otrzymaniem przez niego 25 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Decyzja została odebrana przez matkę strony – I. F. w dniu [...] r. Od powyższej decyzji T. B. w dniu [...]r. złożył za pośrednictwem organu I instancji odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Wskazał, że decyzja została skierowana na adres jego miejsca zameldowania, pod którym strona nie zamieszkuje od kilku lat, a organ I instancji zaniechał ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego, przyjmując, iż doszło do skutecznego doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi. Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu - umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] r. na okoliczność, że skarżący zamieszkuje od kilku lat w innym miejscu niż adres, pod którym jest zameldowany. Wyjaśnił nadto, że z powodu natłoku obowiązków studenckich i zawodowych zaskarżoną decyzję otrzymał faktycznie w dniu [...] r. kiedy to, wg niego, otworzyła się dla niego droga do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. i nie podlega rozpatrzeniu. W uzasadnieniu wskazano m. in., że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki wynika, iż powyższa decyzja została odebrana przez dorosłego domownika - matkę strony, w dniu [...]r., która podjęła się oddania przesyłki adresatowi. Zatem ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...]r. (wtorek). Odwołanie zostało sporządzone przez stronę w dniu [...] r. i w dniu [...]r. nadane listem poleconym za pośrednictwem [...], co potwierdza datownik na kopercie. Ponieważ skarżący nie wystąpił do SKO (zgodnie z art. 58 k.p.a.) z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, to należy uznać, iż odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu, a tym samym nie podlega ono rozpatrzeniu. Zawiadomienie organu I instancji o wszczęciu postępowania wobec T. B. w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na wniosek [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. zostało skierowane na adres zameldowania strony, określony w CEPIK i odebrane przez matkę strony, która podjęła się oddania przesyłki adresatowi. Pismo to zawierało pouczenie o obowiązku zawiadomienia organu administracji o każdej zmianie swojego adresu. Skargę na powyższe postanowienie wniósł T. B. zaskarżając je w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 i art. 57 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ II stopnia, że w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I stopnia, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie, wobec nieprawidłowego zastosowania przez organ I stopnia instytucji doręczenia zastępczego w trybie art. 43 k.p.a. ww. decyzja nie została skarżącemu skutecznie doręczona w dniu [...]r., a tym samym nie otworzyła się dla skarżącego droga do wniesienia odwołania w ww. dniu, a dopiero w dniu [...]r., kiedy to skarżący pomimo wadliwego doręczenia otrzymał ww. decyzję od matki I. F., zatem nie doszło do uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania; - art. 43 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na błędnym przyjęciu przez organ II stopnia, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego określone w art. 43 k.p.a., co skutkowało uznaniem przez organ II stopnia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I stopnia w drodze doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi skarżącego w dniu [...]r., a w konsekwencji uznaniem, iż doszło do uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania, gdy tymczasem ww. decyzja została doręczona na adres zameldowania skarżącego w P. przy ul. [...], pod którym skarżący od kilku lat nie zamieszkuje, a I. F., która odebrała ww. decyzję nie jest domownikiem skarżącego, zatem przesłanki określone w treści ww. przepisu nie zostały spełnione, tym samym nie może być mowy o skutecznym doręczeniu skarżącemu ww. decyzji oraz uchybieniu przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania. - art. 43 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ II stopnia błędnej wykładni pojęcia "domownika" i przyjęcie, że status domownika strony postępowania mają również krewni niezamieszkujący wspólnie ze stroną oraz poprzez błędne przyjęcie przez organ II stopnia, że miejsce zamieszkania rozumieniu art. 42 k.p.a. jest tożsame z miejscem zameldowania, co skutkowało uznaniem przez organ, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego określone w art. 43 k.p.a., a tym samym niesłusznym przyjęciem, że decyzja organu I stopnia została skarżącemu skutecznie doręczona. - art. 41 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez organ II stopnia, iż skarżący w przedmiotowej sprawie uchybił obowiązkowi zawiadomienia organu I stopnia o zmianie swego adresu, gdy tymczasem skarżący w toku postępowania nie zmienił swego adresu zamieszkania, a zmiana adresu zamieszkania na B. przy ul. [...] nastąpiła przed jego wszczęciem, zaś zgodnie z dyspozycją przepisu 41 k.p.a. oraz treścią pouczenia skarżący był zobowiązany jedynie do wskazania adresu, który uległ zmianie w toku postępowania, zatem w przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do naruszenia przez skarżącego obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu, tym samym skarżący nie powinien ponosić negatywnych skutków z tym związanych. - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. oraz z art. 42 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ II stopnia stanu faktycznego, w szczególności niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z doręczeniem decyzji organu I stopnia, w tym niezbadanie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. oraz zaniechanie ustalenia właściwego adresu zamieszkania skarżącego, a także nieprzeprowadzenie właściwego postępowania wyjaśniającego wobec zakwestionowania przez skarżącego prawidłowości doręczenia decyzji przez organ I stopnia w trybie doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi na podstawie art. 43 k.p.a., do czego organ II stopnia był zobowiązany z urzędu, a nadto pominięcie istotnego dowodu w sprawie w postaci umowy najmu, który to dowód potwierdzał zamieszkiwanie skarżącego w miejscu innym niż miejsce zameldowania, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ II stopnia, iż doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I stopnia i uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I stopnia. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm. – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Przepisy o doręczeniach mają dla stron charakter gwarancyjny, zatem muszą być interpretowane ściśle. W tej sytuacji należało dokładnie rozpatrzyć kwestię, czy przesyłkę doręczono dorosłemu "domownikowi". Jednocześnie przyjmuje się, że "domownikiem" w rozumieniu art. 43 k.p.a. są takie osoby, które faktycznie zamieszkują wspólnie z adresatem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Po 365/14. Z materiału dowodowego wynikałoby jednak, że wpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, iż przesyłkę doręczono "dorosłemu domownikowi", może być nieprawidłowy. T. B. – jak twierdził – nie był domownikiem osoby, która przesyłkę odebrała, czyli swej matki. Mieszkał bowiem od kilku lat w innym miejscu, na dowód czego przedłożył umowę najmu mieszkania z [...]r. Wniosku tego nie zmienia fakt, skarżący był zameldowany pod adresem, na który przesyłka została skierowana. Te same uwagi dotyczą kwestii skierowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres zameldowania. I w tym przypadku zaznaczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia, że odebrał je "dorosły domownik", który faktycznie – w świetle przedłożonej umowy najmu – mógł nim nie być, co mogłoby świadczyć o wadliwości doręczenia i pouczenia skarżącego o jego prawach strony, w tym w zakresie obowiązków dotyczących zmiany adresu (ta zmiana, nota bene, nastąpiła zgodnie z twierdzeniem T. B. przed wszczęciem postępowania). SKO na podstawie przedłożonej umowy najmu z [...]r. miało pełną wiedzę, że skarżący od kilku lat najprawdopodobniej mieszkał w innym miejscu, samo mu również doręczyło swe postanowienie na faktyczny adres zamieszkania w B.. Przesyłka ta została odebrana przez T. B., co mogłoby świadczyć, iż nadal wynajmuje to mieszanie, skoro odbiera tam korespondencję. Stąd, albo osoba odbierająca pisma, skoro podała się za domownika strony, wprowadziła w błąd osoby doręczające przesyłki, albo też doręczyciel wyjaśnił nie dość dokładnie, czy faktycznie doręcza przesyłki dorosłemu domownikowi. Jeśli skarżący faktycznie nie mieszkał pod adresem zameldowania, to doręczyciel powinien był zaznaczyć, że adresat nie mieszka pod wskazanym adresem. Z tych powodów sam skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji. Zgodnie z orzecznictwem sądowym w sytuacji, gdy osoba, która odebrała przesyłkę okazuje się nie być dorosłym domownikiem adresata tej przesyłki, sąsiadem, ani dozorcą domu, nie jest możliwe przyjęcie domniemania o prawidłowym doręczeniu zastępczym przesyłki. To zaś powoduje, że nie można od daty tego doręczenia liczyć upływu 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2016 r., II SA/Bd 283/16). Jednocześnie Sąd Najwyższy w wyroku z 18 marca 2015 r., sygn. I UK 271/14, LEX nr 1682200, stwierdził, że fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze). Nieskuteczne doręczenie w ogóle zatem nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W takiej sytuacji za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W szczególności należy przeprowadzić rzetelne postępowanie dowodowe, dokonując oceny, czy osoba, która odebrała decyzję, rzeczywiście była "dorosłym domownikiem", czy nie. Umowa najmu z [...]r. zapewne została zawarta, jednak nie świadczy to, że była kontynuowana w czasie dokonywania doręczeń, co należałoby dokładnie ustalić. Niewątpliwie o jej kontynuacji mógłby świadczyć fakt, że postanowienie SKO zostało wysłane na adres podany w umowie najmu z [...]r. i tam pismo to zostało przez T. B. odebrane. Na okoliczność faktycznego zamieszkiwania skarżącego pod danym adresem można również ewentualnie zasięgnąć wiedzy u osoby wynajmującej mieszkanie. Sąd nie przesądza tu treści merytorycznej przyszłego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania przepisów materialnoprawnych, skoro nie było to przedmiotem rozpoznania przez SKO. Sąd nie może bowiem dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.