II SA/Gl 794/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 lutego 212 r. skorygowanym w piśmie z dnia 1 czerwca 2012 r. i z dnia 12 lipca 2012 r. M. B. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy terenu położonego przy ul. [...] w C. obejmującego działkę nr 1 dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu z lokalem handlowo-gastronomicznym na całej szerokości tej działki tj. również w granicy z działką sąsiednią nr 2 stanowiącą współwłasność A. M. i J. B. W toku postępowania uczestnik J. B. sprzeciwił się lokalizacji budynku w granicy z jego działką nr 2. Decyzjami z dnia [...] r., z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki dla objętej wnioskiem inwestycji. W następstwie wniesionych od nich odwołań decyzje te zostały uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. – odpowiednio z dnia [...] r., z dnia [...] i z dnia [...] r. Orzekając w sprawie po raz czwarty Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 7, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ustalił warunki zabudowy terenu położonego przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr 1 dla budowy budynku mieszkalno-usługowego z jednym lokalem mieszkalnym i jednym lokalem usługowym (handlowo-gastronomicznym) oraz budowy parkingu i urządzeń infrastruktury technicznej. W pkt.2 sentencji decyzji wskazano m. in. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy – max 40 %, wielkość powierzchni biologicznie czynnej – min. 2 %, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – na przedłużeniu odpowiednich krawędzi budynku na posesji ul. [...] (budynku sąsiedniego), budynek o jednej kondygnacji i płaskim dachu o szerokości elewacji frontowej – maksymalnie do szerokości terenu inwestycji przylegającej do ul. [...] – jednocześnie z możliwością lokalizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich (nr 2 i nr 3), na długościach do 12 m wzdłuż ich granic. W tym samym punkcie 2 pod lit. e zawarte zostały warunki dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz odniósł się do wyników przeprowadzonej analizy, które jego zdaniem umożliwiają ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. . . Odniósł się również do sprzeciwu J. B. stwierdzając, że decyzja nie ustala lokalizacji budynku w granicy lecz informuje tylko o takiej możliwości w świetle wyników sporządzonej analizy. . Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. B. podnosząc naruszenie przepisu § 12 ust. 7 p. 2b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), naruszenie interesów osób trzecich przez pominięcie w analizie szerokości ściany szczytowej budynku znajdującego się na jego działce 2 m od granicy oraz podanie wysokości tego budynku niezgodnie z rzeczywistością. W analizie nie podano również, że jest to budynek o drewnianej konstrukcji, organ nie wykonał analizy dot. wpływu inwestycji na jego działkę, nie wykonał analizy z § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczącego odległości między istniejącymi obiektami a planowaną inwestycją. Zdaniem odwołującego się planowana inwestycja jest kontynuacją już istniejącej samowoli budowlanej na działce inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało decyzję Prezydenta Miasta C. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 61 ust. 1 ustawy oraz na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.) stwierdziło, że ustalone warunki zabudowy przepisom tym odpowiadają, gdyż wynikają z treści prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Wyniki analizy dają podstawę do przyjęcia, że ustalone dla projektowanej inwestycji parametry i warunki zabudowy spełniają wymagania z art. 61 ust. 1 ustawy. Odnośnie sformułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Kolegium stwierdziło, że rozporządzenie to zawiera przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane i ma zastosowanie w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy nie wynika też obowiązek sporządzenia analizy wpływu projektowanej inwestycji na działki sąsiednie. Analiza taka może być ewentualnie wymagana w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W tym względzie SKO zwróciło uwagę powołując się na wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 39/11 (Lex nr 116331), że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogolny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, które to informacje zostały sformułowane w pkt 2 lit. e sentencji decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO J. B. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta w zakresie dopuszczenia zabudowy w granicy z działką nr 2 została wydana bez podstawy prawnej, gdyż nie mogą jej stanowić wyniki analizy warunków zabudowy oraz bez sporządzenia analizy wpływu takiej zabudowy na jego działkę i bez wskazania możliwości zachowania odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Dopuszczenie budowy w granicy z jego działką narusza jego uprawnienia w sytuacji, gdy zgodnie z art. 55 ustawy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter wiążący organ wydający pozwolenie na budowę. Nadto zarzucił skarżący naruszenie "§ 12.7. p. 2b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r.". W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że dopuszczenie zabudowy w granicy nastąpiło bez podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja jest w tym względzie wewnętrznie sprzeczna gdy SKO zajmuje stanowisko, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mają w tym postępowaniu zastosowania a jednocześnie powołuje się na § 12 ust. 2 tego aktu prawnego jako podstawę uznania dopuszczalności lokalizowania spornej zabudowy w granicy. Podtrzymał też skarżący wcześniej akcentowane stanowisko o bezprawności istniejącej już zabudowy na działce inwestora nr 1. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i to biorąc nadto pod uwagę treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 212 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalone w zaskarżonej decyzji wymagania dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że w stanowisku organów co do możliwości orzeczenia w decyzji o warunkach zabudowy o dopuszczalności usytuowania planowanej inwestycji w granicy nie ma wewnętrznej sprzeczności. Wbrew bowiem twierdzeniu skarżącego żaden z organów jako podstawy orzeczenia w tym względzie nie powołał § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organy obu instancji co do ustalonych parametrów, cech i wskaźników dla spornej zabudowy odwołały się do stanowiących załącznik do decyzji organu pierwszej instancji wyników analizy, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wynikach tych, których trafności skarżący nie zakwestionował, co do możliwości usytuowania inwestycji w granicy działki inwestora autor analizy wskazując na usytuowanie w granicy licznych budynków w obszarze analizowanym, wskazał na taką dopuszczalność również w odniesieniu do projektowanej zabudowy. W konsekwencji należy przyjąć, że dopuszczalność takiego usytuowania tej zabudowy jest wynikiem analizy i stanowi element kształtowania ładu przestrzennego o jakim mowa w art. 54 pkt 2a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy. Przesądza to zdaniem Sądu o dopuszczalności orzeczenia w tym względzie w decyzji o warunkach zabudowy nawet gdyby przyjąć, że niedopuszczalne jest powoływanie się w tym względzie na treść § 12 ust.. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, którego to poglądu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podziela. Możliwość zlokalizowania budynków w granicy dotyczy bowiem niewątpliwe jego usytuowania w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W konsekwencji zdaniem Sądu brak jest dostatecznych podstaw do twierdzenia, że ten przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wykracza poza wynikającą z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego delegację ustawową. Nie znajduje też dostatecznych podstaw stwierdzenie, że treść tego przepisu wykracza poza materię regulowaną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec występującej w orzecznictwie rozbieżności co do możliwości orzekania w decyzji o warunkach zabudowy o dopuszczalności sytuowania projektowanej zabudowy w granicy objętej postępowaniem nieruchomości Sąd przychyla się w tym względzie do stanowiska zajętego m. in. w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 209 r. sygn. akt II OSK 503/08 (z tym zastrzeżeniem, że takie usytuowanie jest jedynie dopuszczalne a nie wiążące przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę). Podważając wyniki analizy zagospodarowania w obszarze analizowanym, w aspekcie dopuszczenia usytuowania spornej inwestycji w granicy, skarżący nie sformułował w tym względzie, gdy chodzi o istniejący na tym terenie ład przestrzenny, żadnych konkretnych zarzutów. Pomija też fakt takiego usytuowania zabudowy istniejącej w tej samej granicy na jego działce jak i na działce nr 3. W sytuacji, gdy jak to wynika z zaskarżonej decyzji, możliwość lokalizacji w granicach działki inwestora jest jedynie dopuszczalna nie można podzielić też stanowiska skarżącego, że taka lokalizacja została w związku z treścią art. 55 ustawy przesądzona. W świetle jednolitego orzecznictwa (zobacz w tym względzie m. in. powołany w zaskarżonej decyzji wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 39/11) przy określaniu warunków zabudowy brak było podstaw prawnych do ustalania wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdy chodzi o wpływ dopuszczalnego usytuowania projektowanego budynku na budynki na działce skarżącego oraz na możliwość dalszego zagospodarowania tej działki. W tym względzie Sąd podziela w całości zapatrywanie organów orzekających, że kwestie te mogą być rozpatrywane i rozstrzygane dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Należy przy tym zauważyć, że zgłaszając w tym przedmiocie zastrzeżenia skarżący nie sprecyzował żadnych konkretnych zamierzeń co do sposobu zagospodarowania jego działki, z którymi kolidowałaby projektowana inwestycja na działce sąsiedniej (przy założeniu, że będzie zrealizowana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi). Biorąc pod uwagę szerokość działki skarżącego na odcinku spornej inwestycji nie można wykluczyć, że jej realizacja może nawet ułatwić a nie utrudnić zabudowę na jego działce. Co do sformułowanego w skardze zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem "§ 12.7. p. 2b" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. należy podnieść, że ten akt prawny nie zawiera przepisu o takiej numeracji. Bezzasadny jest też zarzut pominięcia przez organy orzekające kwestii legalności istnienia na nieruchomości inwestora budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w sytuacji gdy tego typu sprawy nie podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zostało zaś wykazane aby budynek ten na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniał nielegalnie, gdy jak to wynika z akt administracyjnych (karta 58 akt adm.), pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja PINB dla m. C. z dnia [...] r. o pozwoleniu na jego użytkowanie. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. sw