II SA/Gl 794/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. K. B., zam. w K. przy ul. [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni o mocy 0,8 MW na działce o nr ew. 1 w K.. Decyzja ta została wydana na wniosek "A" sp. z o.o. w organizacji. Zarzucił on, iż w trakcie jej wydawania doszło do rażącego naruszenia prawa między innymi poprzez: - brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przedsięwzięcie ferma trzody chlewnej należy do przedsięwzięć I grupy, zatem tak samo należało potraktować biogazownię, - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia został przygotowany przez prezesa inwestującej spółki – przez co jest nierzetelny, - błędnie określenie w raporcie odległości inwestycji od najbliższych zabudowań, - brak dowodów na niewystępowanie zanieczyszczeń odorowych Pismem z dnia [...] r. organ wezwał K. B. do wykazania interesu prawnego w rozstrzyganej sprawie. W odpowiedzi podniósł on, iż jest właścicielem nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Dnia [...] r. doszło do wszczęcia postępowania w sprawie. Po dokonaniu wszystkich ustaleń faktycznych i prawnych organ administracji decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie. Kolegium stwierdziło, iż wnoszącemu o stwierdzenie nieważności decyzji nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. Interes prawny wywodził on z prawa własności nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Okoliczność ta nie znalazła jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Odległość granic najbliżej położonej nieruchomości (będącej własnością K. B.) do miejsca realizacji przedsięwzięcia wynosi około 800 metrów. Samo przedsięwzięcie oddzielone jest również od otoczenia lasem, który stanowi naturalną barierę dla zanieczyszczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż katalog stron postępowania zmierzających do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy określać szeroko, jednakże nie oznacza to, że każdy może zostać za taką stronę uznany. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył K. B.. Zakwestionował on procesową formę umorzenia postępowania uznając, iż art. 105 k.p.a. nie daje ku temu podstaw. Przyznał, że faktycznie jego nieruchomości są oddalone od miejsca planowanego przedsięwzięcia, ale jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko, że znajdują się w zasięgu jego oddziaływania. Nie uzasadnił jednak tego stanowiska. Podniósł, że już obecnie do jego nieruchomości docierają zanieczyszczenia odorowe dochodzące z działki, na której ma zostać wybudowana biogazownia, gdyż znajduje się tam od lat tuczarnia. W związku z tym wywodzi on swój interes prawny z treści art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ administracji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podtrzymał w całości swoje stanowisko. Wskazał także, iż przyznanie statusu stronu każdemu podmiotowi, który się tego domaga, stanowiło by w istocie naruszenie art. 61a k.p.a. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył K. B.. Domagając się uchylenia decyzji II instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie: - art. 8 k.p.a., - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu, - art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego, - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje w postępowaniu status strony, - art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a., - art. 140 i 144 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować emisji pośrednich i bezpośrednich bezpośrednio w sferze przynależnych skarżącemu praw i obowiązków. Uzasadniając swe stanowisko skarżący wskazał, iż przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezbędne jest właściwe określenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. A to powinno uwzględniać nie tylko teren, na którym dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego oddziaływania na środowisko. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Istotą rozpatrywanej sprawy jest ustalenie, czy K. B., jako właścicielowi nieruchomości położonej 800 metrów od miejsca lokalizacji przedsięwzięcia przysługuje status strony w postępowaniu i w związku z tym, czy może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.") stroną postępowania administracyjnego "jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy skarżący może być stroną analizowanego postępowania, jest wykazanie się przez niego wspomnianym "interesem prawnym" (znacznie rzadziej obowiązkiem). Pomimo stosunkowo prostej redakcji art. 28 k.p.a. pojawia się tu mnóstwo wątpliwości interpretacyjnych. Przede wszystkim należy podkreślić, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej pozwalającej na ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Może to bowiem nastąpić w związku z normą prawa materialnego (por wyroki NSA z dnia 29 maja 2008 r. I OSK 826/07 i z dnia 9 stycznia 2008 r., I OSK 349/07 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie zatem za stronę postępowania administracyjnego (w tym przypadku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) może nastąpić w sytuacji, gdy da się ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, którego zastosowanie może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu nie tylko w zakresie prawa administracyjnego, ale również cywilnego czy też wspólnotowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, aktualny oraz sprawdzalny w sposób obiektywny. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05). Przy czym musi być to norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można do końca ustalić a nie tylko wywieść z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83). W przypadku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istnienie interesu prawnego jest związane z występowaniem uciążliwości na nieruchomościach położonych na obszarze (lub w sąsiedztwie) planowanego przedsięwzięcia. Przymiot strony w takim postępowaniu będą mogły posiadać podmioty mające tytuł prawny do takiej nieruchomości. De facto konstrukcja tak rozumianego interesu prawnego opiera się na normach prawa cywilnego dotyczących przede wszystkim ochrony prawa własności. Warto tu zwrócić uwagę na art. 140 k.c., zgodnie z którym "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Bez wątpienia realizacja przedsięwzięcia, jeśli wpływa na wykonywanie prawa własności, może uzasadniać przymiot strony w postępowaniu. Interes taki bez wątpienia będzie miał każdy podmiot, którego dotyczy postępowanie, lub gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań może godzić w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w sposób prawidłowo uznało, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może on zatem skutecznie żądać jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Jak wynika z akt administracyjnych nieruchomości K. B. znajdują się w znacznym oddaleniu od obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. Odległość tego ostatniego od granic działki oznaczonej numerem 2 wynosi około 800 metrów. Niezależnie od tego teren przedsięwzięcia izolowany jest od otoczenia lasem, którego szerokość (w linii prostopadłej do działek skarżącego) wynosi kilkaset metrów. Wywodząc swój interes prawny skarżący powołał się na swoje uprawnienia wynikające z treści art. 140 oraz 144 kodeksu cywilnego wskazując, iż planowane przedsięwzięcie może być źródłem immisji zarówno pośrednich, jak i bezpośrednich. Nie wskazał on jednak w istocie na czym miały by te ostatnie polegać. Jedyne negatywne oddziaływanie jakie na nieruchomościach skarżącego mogłoby ewentualnie powodować przedsięwzięcie to zanieczyszczenia odorowe (immisje pośrednie). Mają one charakter w istocie subiektywny (są niemierzalne) i brak tu norm dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń. K. B. wskazuje na wyczuwalność odorów z miejsca planowanego przedsięwzięcia, jednakże pochodzą one z istniejącej obecnie tuczarni. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, iż nie można w sprawie wykazać realnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości skarżącego. Zatem powoływanie się na interes prawny wynikający z ochrony własności przed immisjami pośrednimi nie jest zasadne. Skład orzekający nie kwestionuje, iż problem ustalenia kręgu stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powoduje spore wątpliwości interpretacyjne. Znane mu jest również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich sprawach. Zasadne jest szersze określenie wspomnianego "kręgu". Jednakże wykładnia wspomnianych przepisów nie może prowadzić do sytuacji, za strony tego typu postępowań będą uznawane podmioty, które nie wywiodły swojego interesu prawnego w sposób realny i konkretny. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.