II SA/Gl 798/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. J. i R. K. zwrócili się do Urzędu Miasta C. Wydział Ewidencji Ludności o wymeldowanie z ich nieruchomości z mieszkania nr [...] przy ulicy [...] w C. M. W. Dodali, iż "nie chcemy być przechowalnią fikcyjnego meldunku". Po wszczęciu (pismem z dnia [...]r.) postępowania i przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] podjętą z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich orzekła o odmowie wymeldowania z miejsca stałego pobytu M. W. W uzasadnieniu przedstawiono ustalony stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdzono, iż w tych warunkach nie można uznać by wnioskowany do wymeldowania M. W. definitywnie opuścił przedmiotowy lokal. Reasumując organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 15 ust., 2 ustawy, tzn. nie nastąpiło faktyczne opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego. W odwołaniu od tej decyzji J. i R. K. podnieśli, iż decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a nadto jest nieobiektywna i stronnicza. Podnieśli, iż pomimo nie stawienia się na wezwanie M. W. i nie przesłuchania go w sprawie, dano wiarę zeznaniom jego matki i na tej podstawie wydano zaskarżoną decyzję. Dodali także, iż nie uwzględniono przedłożonego w sprawie aneksu do umowy najmu. Oświadczyli, iż M. W. nie mieszka i faktycznie nie przebywa "w ich nieruchomości" i po założeniu rodziny mieszka i pracuje od ponad dwóch lat w R. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgodnie z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu zasadniczy wpływ na merytoryczne rozpatrzenie sprawy ma przesłanka "faktycznego opuszczenia lokalu". Spełnienie tej przesłanki następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i ma trwały charakter. W analizowanej sprawie nie ma wątpliwości co do faktu dobrowolnego opuszczenia przedmiotowego lokalu. Istotną pozostaje cecha trwałości z uwagi na czasowe zameldowanie pod innym adresem i wolę powrotu do miejsca stałego zameldowania. Dlatego też do ustalenia pozostał fakt, czy zamieszkanie pod adresem pobytu czasowego nie ma charakteru pobytu stałego. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy uznał, iż nie jest on wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny wszystkich okoliczności sprawy i nie można na jego podstawie odtworzyć i ustalić woli osoby, której wymeldowanie ma dotyczyć. Stąd uznając, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w znacznej części, rozstrzygnięto jak na wstępie. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, przesłuchano główną lokatorkę mieszkania ni [...], matkę M. W., jego siostrę E. a także samego zainteresowanego M. W. Przesłuchano wnioskodawców oraz sąsiada, a także żonę M. W. W trakcie prowadzonego postępowania J. i R. K. ponownie wnieśli o wymeldowanie M. W. w lokalu nr [...], podnosząc z całą stanowczością, iż nie zamieszkuje on pod wskazanym adresem, a nawet nie przebywa w tym lokalu w deklarowane soboty czy niedziele. Decyzją z dnia [...] r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich orzekła o odmowie wymeldowania z miejsca stałego pobytu M. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy decyzja o wymeldowaniu osoby z miejsca stałego pobytu może być podjęta, gdy osoba opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania. Zatem należy ustalić czy w sprawie zaistniały przesłanki wymeldowania, a mianowicie faktyczne opuszczenie lokalu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się, a podstawowe znaczenie dla sprawy ma przesłanka faktycznego opuszczenia lokalu, czyli nie tylko fizyczne nieprzebywanie w nim, ale również zamiar jego opuszczenia i skoncentrowania swych spraw życiowych w innym miejscu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem. Czynność ta musi mieć charakter dowolnego działania. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że M. W. nie wyprowadził się z mieszkania nr [...] przy ulicy [...] w C. W mieszkaniu tym jest co tydzień, posiada do niego klucze, a także zajmuje jeden pokój, gdzie zgromadzone są jego rzeczy osobiste. Potwierdzono to na podstawie przesłuchania A., E. i M. W. Z kolei żona M. – J. W. przyznała, że mąż w R. w mieszkaniu przy ulicy [...] przebywa czasowo i ma zamiar powrócić do C. po upływie zameldowania na pobyt czasowy w R. Potwierdził to także sam zainteresowany, wyjaśniając, ze czasowy pobyt w R. związany był w wykonywaniem pracy na terenie miasta. Obecnie jest w trakcie załatwienia pracy na terenie C. i zamierza powrócić do miejsca pobytu stałego. Ocena tak zebranego i ustalonego materiału dowodowego doprowadziła organ do wniosku, iż wymieniony nie zerwał trwale i definitywnie więzi z przedmiotowym lokalem i zamieszkuje go, choć nie na stałe, wobec pobytu czasowego w R. Organ nie stwierdził więc, by przesłanka z art. 15 ust. 2 ustawy została spełniona, a wobec tego orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i R. K. Podnieśli, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, a nadto podważa zaufanie do władzy. Rozpatrzenie sprawy jest tendencyjne i nie uwzględnia wszystkich okoliczności. Podkreślili, że podstawowym dokumentem w sprawie winien być aneks do umowy najmu. Dodali, że M. W. skoncentrował i zaspokaja swoje i rodziny życiowe potrzeby w R. Tylko czasem odwiedza matkę, ale z tego nie wynika fakt zamieszkiwania w tym lokalu. Podnieśli, iż ustalenia urzędników w sprawie są nieobiektywne i nie wyjaśniają podnoszonych wątpliwości. Dodali, iż nadal nie uwzględniono w ogóle treści dołączonego do umowy aneksu. Podtrzymując wniosek o wymeldowanie M. W., domagali się uchylenia decyzji. Zaskarżoną w sprawie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, stwierdził, iż ponownie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zgodnie z przekazanymi zaleceniami, potwierdziło, iż nie jest możliwe przyjęcie w przypadku M. W. trwałego i definitywnego opuszczenie lokalu dotychczasowego stałego pobytu i założenia w nowym miejscu – pobytu czasowego- ośrodka swoich spraw życiowych z zamiarem stałego tam przebywania. Organ podał, że wymieniony "utrzymuje więzi" z lokalem nr [...] w C. poprzez cotygodniowe w nim zamieszkiwanie. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można przyjąć, by zainteresowany miał zamiar na trwale opuścić ten lokal. Wyprowadzenie się do R. związane było z zawarciem związku małżeńskiego i podjęciem pracy w tym mieście, o czym świadczy zameldowanie na pobyt czasowy. W analizowanej sprawie organ wyjaśnił charakter pobytu pod dokonaniu zameldowania na pobyt czasowy w R. i przyjął, że ma on nadal charakter czasowy, a powrót do miejsca stałego zameldowania może nastąpić w przypadku znalezienia pracy w C. Żadna ze stron nie kwestionowała faktu zameldowania na pobyt czasowy w R. na okres od [...] r. do [...] r., podczas gdy o wymeldowanie zwrócono się w dniu [...] r. Posiadane zameldowanie na pobyt czasowy potwierdza bowiem jedynie dopełnienie wymaganego przepisami obowiązku meldunkowego, nie może natomiast świadczyć, iż pobyt ten, pomimo jego długotrwałości, przekształcił się w pobyt stały. W przypadku M. W. organ przyjął, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala przyjąć, że nastąpiło całkowite zerwanie więzi z lokalem dotychczasowego stałego zameldowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania "wydania" nieobiektywnej, z naruszeniem prawa, decyzji przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, a strony miały możliwość wypowiedzenia się co jego wyników. Z akt sprawy nie wynika, aby kwestionowane były złożone zeznania świadków, czy inne przeprowadzone czynności. W zakresie zarzutu nieuwzględnienia aneksu do umowy najmu, organ wyjaśnił, iż te kwestie regulowane są przepisami prawa cywilnego, a wydanie decyzji o wymeldowanie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o wstąpienie w stosunek najmu. Reasumując organ stwierdził, ze decyzja o wymeldowaniu z pobytu stałego nie ma charakteru uznania administracyjnego, bowiem organ administracji obowiązany jest orzec o wymeldowaniu- z urzędu lub na wniosek strony- w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W skardze do sądu administracyjnego J. i R. K., zarzucając zaskarżonej decyzji Wojewody [...] naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a także naruszenie prawa procesowego – tj. art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz nierozważenie go w sposób wszechstronny, zwłaszcza w aspekcie, że uczestnik postępowania M. W. nie posiada prawa do przedmiotowego lokalu, wnieśli o uchylenie tej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podali, iż nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją, gdyż została ona oparta na niekompletnym i jednostronnym materiale dowodowym, co implikowało przyjęcie, niż przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie zostały spełnione. W niniejszej sprawie M. W. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od [...] r. Wraz z żoną i dzieckiem zamieszkuje w R., gdzie także dotąd pracował. Fakty te są w ocenie skarżących bezsporne. Wszelkie zatem przesłanki wskazują, że R. jest ośrodkiem koncentracji interesów życiowych uczestnika postępowania. Wskazywany fakt odwiedzania matki w mieszkaniu w C. przy ulicy [...] nie może być równoznaczny z przebywaniem w tym lokalu. Nieuzasadnione jest także twierdzenie, ze właśnie w tym mieszkaniu koncentrują się jego interesy życiowe. Sam zainteresowany na pięć lat zameldował się w R., czyli przewidywał, że przez ten okres czasu będzie mieszkał poza C. Takie zachowanie, w ocenie skarżących, wypełnia znamiona trwałości. Składne przez uczestnika postępowania oświadczenia o zamiarze powrotu, wydają się być na wyrost, gdyż nie można przewidzieć co będzie się działo w [...] r. Należy je zatem traktować jako całkowicie bez pokrycia, składane wyłącznie na potrzeby prowadzonego postępowania. Skarżący zarzucili nadto, że przeprowadzone w sprawie oględziny mieszkania nie spełniają wymogów jasności i precyzyjności. Nie wyjaśniono m.in. co należy rozumieć pod pojęciem "rzeczy osobiste". Równocześnie nie przeprowadzono podobnych oględzin w R., dla porównania. Podnieśli dodatkowo, że nie można pominąć ewentualnego "przygotowania" lokalu na potrzeby tych oględzin. Wskazali także na dodatkowy, w ich ocenie, argument, a mianowicie na podpisany przez uczestnika aneks do umowy najmu lokalu, który został dołączony do akt niniejszej sprawy, a który jednoznacznie wskazuje na fakt, iż z chwilą założenia rodziny zainteresowany wymelduje się z przedmiotowego lokalu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Potwierdził, iż w wyniku ustaleń przeprowadzonego w sprawie postępowania, brak było podstaw do przyjęcia, że zainteresowany opuścił miejsce stałego pobytu z zamiarem stałym i skoncentrował swe sprawy życiowe w innym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1290 ze zm.), jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa, skutkuje uwzględnieniem skargi. Wyjaśnić też przyjdzie, iż decyzja o wymeldowaniu z pobytu stałego nie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, zaś sądowa kontrola decyzji sprawowana jest wyłącznie w aspekcie legalności, co oznacza, iż sąd administracyjny nie jest władny brać pod uwagę sytuacji osobistej i zdrowotnej strony, czy też zasad współżycia społecznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), celem ewidencji ludności jest m.in. rejestracja danych o miejscu pobytu osób. Osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Niedopełnienie powyższego wymogu ustawowego, przewidzianego w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, obliguje organ gminy do wydania na wniosek strony lub z urzędu, decyzji w sprawie wymeldowania (art. 15 ust. 2 cyt. ustawy). Ewidencja ludności polega bowiem wyłącznie na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, zaś osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, w tym obowiązek wymeldowania w razie opuszczenia miejsca pobytu. Ewidencja ludności służy zatem rejestracji stanu faktycznego a nie prawnego. Obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Ewidencja ludności służy także ochronie interesów samych zainteresowanych oraz ochronie praw osób trzecich. W analizowanej sprawie organy rozpatrywały sprawę na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy, który przewiduje że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego dłużej niż 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął się pogląd, że co do zasady można dokonać wymeldowania w trybie powyższego przepisu, gdy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny i trwały. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu w rozumieniu powołanego przepisu można mówić wówczas, gdy osoba, której postępowanie dotyczy, fizycznie nie przebywa w lokalu, w którym uprzednio miała zorganizowane centrum życiowe oraz gdy nieprzebywanie w tym lokalu jest wynikiem woli i zamiaru tej osoby. Przewidzianą przez ustawodawcę jest sytuacja, że dana osoba posiada jednocześnie zameldowanie na pobyt stały i zameldowanie na pobyt czasowy. W rozpatrywanej sprawie w toku postępowania ustalono, że M. W., pozostając zameldowany na pobyt stały w C. przy ulicy [...] w lokalu nr [...], dokonał jednocześnie zameldowania na pobyt czasowy od dnia [...] r. do [...] r. w R. przy ulicy [...]. Przepisy meldunkowe przywidują sytuacje, w których osoba zameldowana na pobyt stały w danym lokalu, z ważnych przyczyn to miejsce musi na jakiś czas opuścić. W myśl art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem (lub w tej samej miejscowości po innym adresem). Przepisy te traktując jako zasadę zameldowanie na pobyt stały, czyli na czas nieokreślony, dopuszczają w art. 8 ust. 1 wyjątki od tej zasady przewidując zameldowanie na pobyt czasowy trwający dłużej niż 3 miesiące w sytuacjach w nim wymienionych. Zgodnie więc z zasadami zawartymi w ustawie, M. W. przebywając w R., nie chcąc tracić meldunku stałego powinien się był zameldować na pobyt czasowy w zamieszkiwanym lokalu przy ulicy [...] i obowiązku tego dopełnił. W orzecznictwie wskazuje się, że prawidłowe wymeldowanie z pobytu stałego wymaga uwzględnienia specyfiki wzajemnego stosunku dwóch meldunków dokonanych przez rożne miejscowo organy meldunkowe, właściwe dla zameldowania na pobyt stały i pobyt czasowy. Przyjąć bowiem trzeba, ze organ meldunkowy dokonując czasowo zameldowania zainteresowanego ocenił, iż spełnia on warunki do takiego zameldowania do [...] r. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 263/06 (Lex 321529), że zameldowanie czasowe stanowi dla strony potwierdzenie, iż dopełniła nałożonego przepisami ustawy obowiązku i dopóki to zameldowanie nie zostanie uznane za niezgodne z ustawą, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie. W ocenie Sądu trzeba konsekwentnie przyjąć, że bez wymeldowania z obrotu prawnego czasowego zameldowania nie można uznać, iż M. W. bez wymeldowania opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania, w którym zameldowany jest na pobyt stały. Nadto na uwagę zasługuje fakt, który organy w trakcie postępowania wyjaśniającego ustaliły bezspornie, iż zameldowanie czasowe zainteresowanego nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania o wymeldowanie, jak również i to, iż zainteresowany utrzymuje stały kontakt z miejscem zameldowania na pobyt stały, posiadając nadal w lokalu swój pokój i przechowując w nim swoje rzeczy osobiste oraz zamierzając powrócić do C. po znalezieniu zatrudnienia. W końcu podnieść należy, że odwoływanie się przez skarżących do dowodu w postaci aneksu do umowy najmu, którego nie wzięły pod uwagę organy orzekające w sprawie, a z którego, w ocenie skarżących, wynika zobowiązanie uczestnika postępowania do wymeldowania się z przedmiotowego lokalu z chwilą założenia rodziny, nie może być uwzględnione w tym postępowaniu. Postępowanie w sprawie wymeldowania jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest potwierdzenie zgodności ewidencji ludności z faktycznym stanem rzeczywistym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa. Stąd też w tym postępowaniu odwoływanie się do zawartych umów nie może być uznane za zasadne. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu – jej eksmisji. Jednak taka okoliczność nie może być wykorzystana w sprawie o wymeldowanie. W takim stanie rzeczy sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.