II SA/Gl 798/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia 27 grudnia 2012 B. C. zgłosiła Staroście [...] zamiar wykonania ogrodzenia działek [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości Z. oraz nr [...],[...],[...] w miejscowości L.. W związku ze skierowanym do niej wezwaniem wnioskodawczyni uzupełniła zgłoszenie składając w dniu 18 stycznia 2013 r. w organie I instancji rysunki przedstawiające lokalizację planowanego ogrodzenia, sporządzone na kserokopiach mapy zasadniczej, pełnomocnictwo do reprezentowania M. i P. C. oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniła ponadto, że przedmiotem zgłoszenia jest ogrodzenie o wysokości do 2,20 m, wykonane z siatki ogrodzeniowej lub leśnej oraz z gotowych słupków betonowych, za wyjątkiem ogrodzenia działek nr [...],[...],[...], do którego budowy zostaną użyte gotowe elementy betonowe. Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie wykonania ogrodzenia działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w Z. oraz nr [...],[...],[...] w miejscowości L. W uzasadnieniu organ wskazał, że większość wymienionych w zgłoszeniu inwestora działek usytuowanych jest na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego gminy N. dla sołectw Z. i L. symbolem "K"; "K1" (strefa ochrony krajobrazu) oraz w obrębie korytarza ekologicznego. Zgodnie z § 60 (korytarz ekologiczny) - uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. dla obszaru obejmującego sołectwo Z. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...] poz. [...]) cyt.: "na obszarach stanowiących korytarze ekologiczne zagospodarowanie i użytkowanie terenu powinno umożliwić migrację roślin i zwierząt..." a zgodnie z § 57 i 58 tej uchwały na terenie przyległego rezerwatu przyrody [...] oraz w parku krajobrazowym "[...]" na całym terenie objętym planem obowiązują określone w przepisach szczególnych o ochronie przyrody zakazy i ograniczenia dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu-zgodnie z planem ochrony parku. Ponadto § 10 uchwały "...zabrania grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar..." W konsekwencji, zdaniem Starosty, stosownie do art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nie jest możliwe przyjęcie przez organ zgłoszenia dotyczącego wykonania ogrodzenia wymienionych działek, z uwagi na fakt naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji tej B. C. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwą podstawę prawną, której nie może stanowić traktujący o remontach art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, naruszenie art. 30 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 tejże ustawy, naruszenie art.105 k.p.a. W uzasadnieniu zaakcentowała, iż złożone zgłoszenie zawierało informację dotyczącą wykonania ogrodzenia na określonych działkach, nie zaś ich remontu. Organ dopuścił się także naruszenia art. 30 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane gdyż tego rodzaju roboty budowlane nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 budowa ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś art. 30 nie przewiduje konieczności zgłoszenia tego rodzaju budowy lub wykonywania robót budowlanych za wyjątkiem budowy ogrodzeń od strony dróg ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak żadna z tych przesłanek gdyż ogrodzenie nie jest budowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. W zakresie wysokości ogrodzenie nie miało także przekraczać 2,20 m. W tym stanie rzeczy budowa ogrodzenia nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Należało zatem zastosować art.105 k.p.a. i umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że argumenty wniesionego odwołania nie mogą zostać uwzględnione. Skarżąca dokonała zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zgodnie z dołączonymi do zgłoszenia rysunkami zgłoszenie obejmuje 14 dziatek ewidencyjnych o przeznaczeniu rolniczym, położonych na terenie sołectw Z i L. Przebieg planowanych ogrodzeń zaprojektowano wzdłuż dróg dojazdowych do pół, wzdłuż rowów melioracyjnych, także wzdłuż granic pomiędzy poszczególnymi działkami. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za miejsce publiczne należy również uznać publiczne cieki wodne, bowiem o zakwalifikowaniu danego miejsca jako publiczne świadczy jego publiczny, ogólnodostępny charakter. Uwzględniając powyższe uznać należy, że w stosunku do fragmentów ogrodzeń usytuowanych wzdłuż przedstawionych na mapie dróg polnych i cieków wodnych obowiązuje regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którą budowa ta jest objęta obowiązkiem zgłoszenia. Mając zaś na uwadze treść przytoczonych w decyzji organu I instancji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z. uznać należy, że budowa planowanego ogrodzenia jest niezgodna z ww. ustaleniami. W konsekwencji organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] zauważył dodatkowo, że dokonane zgłoszenie obejmuje również fragmenty ogrodzenia pomiędzy działkami prywatnymi, nie wymagające zgłoszenia. Fragmenty te nie powinny być ujęte w zgłoszeniu, co oznacza, że orzeczony sprzeciw nie dotyczy tych właśnie fragmentów, a inwestorka może w tym zakresie zrealizować planowane ogrodzenie pod warunkiem, że jego wysokość nie będzie przekraczała 2,20 m. Brak ustosunkowania się do powyższej kwestii przez organ I instancji nie może, zdaniem Wojewody, skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Starosty [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ upłynął już 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, w związku z czym zadecydowano o utrzymaniu orzeczonego sprzeciwu w mocy. Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. B. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną interpretację art. 30 ust. 1 pkt.3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że droga dojazdowa do pól wnioskodawcy stanowi "inne miejsce publiczne" co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem ustalenia, że budowa ogrodzenia nie następuje od strony drogi jak i "innego miejsca publicznego" to postępowanie organu I instancji winno stać się bezprzedmiotowe. Owe inne miejsce publiczne nie stanowi ani dojścia do wsi czy sołectw, nie stanowi dojścia do innych miejsc publicznych, nie stanowi także dojazdu do innych działek innych właścicieli czy rolników ani też nie stanowi dojazdu do jakichkolwiek terenów rekreacyjnych — nie ma więc mowy o tym aby w tej konkretnej sytuacji uznać, że miejsca te są ogólnodostępne w myśl art.30 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ w sposób bardzo szeroki zinterpretował pojęcie "innego miejsca publicznego". Zdaniem skarżącej określenie i zaliczenie jakiegoś miejsca do miejsca publicznego formułowane winno być indywidualnie na gruncie konkretnej sprawy, czego organ nie uczynił. Skarżąca podkreśliła, że prawo budowlane od 11 lipca 2003 r. odeszło od reglamentowania budowy ogrodzeń, zwalnia bowiem inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę. Zamiar budowy takiego obiektu wymaga dokonania zgłoszenia jedynie w dwóch przypadkach, tj. wówczas, gdy ma ono przekroczyć wysokość 2,20 m lub też, gdy jego budowa jest przewidziana od strony miejsca publicznego. Zgłoszenie budowy ogrodzeń w tych dwóch przypadkach ma więc charakter wyjątku, a jako wyjątek powinno być interpretowane ścieśniająco, w odniesieniu do przypadków wymagających zgłoszenia. Skarżąca zarzuciła w konsekwencji organowi odwoławczemu naruszenie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.105 k.p.a. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga musiała zostać uwzględniona. Przechodząc do szczegółowych rozważań przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W myśl zaś ust. 6 pkt 2 przywołanego artykułu właściwy organ wnosi sprzeciw m.in. w sytuacji gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Obowiązkiem zatem organu, do którego wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania ogrodzeń szeregu działek jest w konsekwencji w pierwszej kolejności zbadanie i ocena czy wysokość planowanych ogrodzeń przekracza 2,20 m, wyższe ogrodzenia niezależnie od ich usytuowania wymagałyby bowiem zgłoszenia. W razie ustalenia, iż wysokość nie będzie przekraczać wskazanego górnego pułapu organ winien zbadać czy istotnie planowane ogrodzenia objęte były obowiązkiem zgłoszenia. Zasadą przyjętą przez ustawodawcę jest bowiem brak obowiązku zgłoszenia niższych ogrodzeń, chyba że usytuowane mają być od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Dopiero stwierdzenie przez organ, iż ogrodzenie projektowane jako niższe niż 2,20 m usytuowane ma być od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych uprawnia organ i obliguje do badania zgodności ogrodzenia z ustaleniami planu miejscowego. Uzasadnienie wydanej przez Starostę [...] decyzji świadczy o niezachowaniu wskazanej wyżej kolejności. Starosta nie rozważył bowiem, a w każdym razie stosownych uwag brak w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, czy projektowane ogrodzenia w ogóle wymagają zgłoszenia. Ani słowem nie wspomniał w konsekwencji ani o wysokości ogrodzeń, ani o tym czy usytuowane one mają być od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. W konsekwencji ocenił zgodność zgłoszonego przedsięwzięcia z planem miejscowym bez wcześniejszego zbadania czy planowane roboty w ogóle wymagały zgłoszenia. Nadto opisując położenie działek wedle planu miejscowego wskazał, iż cyt. "większość" z nich znajdować się ma w strefie ochrony krajobrazu i w obrębie korytarza ekologicznego, nie wskazując jednak ich numeracji i nie odnosząc się do działek do owej "większości" nie należących (sprzeciwem zaś organ objął wszystkie figurujące w zgłoszeniu działki). Z nieznanych względów w podstawie prawnej organ wskazał nadto dotyczący remontów, słusznie zakwestionowany przez skarżącą, art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Uchybienia wskazane wyżej nie zostały w odpowiedni sposób dostrzeżone przez organ II instancji, a w konsekwencji wydana przezeń decyzja także nie jest wolna od wad. Wojewoda [...], w odróżnieniu od organu I instancji, podjął już wprawdzie kwestię położenia działek, jego zdaniem, wzdłuż dróg dojazdowych do pól i wzdłuż rowów melioracyjnych, a także wzdłuż granic pomiędzy poszczególnymi działkami, jednak jego wywody pomijają wskazane w odwołaniu okoliczności sprawy. Choć bowiem Wojewoda [...], trafnie, w zgodzie z orzecznictwem sądów administracyjnych stwierdził, że droga wewnętrzna czy droga do pól może stanowić "inne miejsce publiczne" o ile dostęp do niej ma nieograniczona liczba osób to jednak w żaden sposób nie odniósł się do argumentu B. C., iż drogi, o których mowa, prowadzą jedynie do tych pól, które stanowią jej własność, inne osoby z nich zatem nie korzystają. Informacji tej organ nie zweryfikował, pomimo że w razie jej potwierdzenia, przynajmniej w stosunku do niektórych dróg, sprzeciw wobec usytuowanych wzdłuż dróg tych fragmentów ogrodzeń mógłby budzić daleko idące wątpliwości i w zależności od ustaleń organu powodować co najmniej rozważenie potrzeby uchylenia sprzeciwu w części dotyczącej niektórych nieruchomości. Stosownie bowiem do utrwalonych w tej mierze poglądów judykatury "Prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, może i powinna prowadzić do wniosku, że także droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne". Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Staje się nim z woli właściciela, czy też współwłaścicieli ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania" - por. np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2013, sygn. akt II OSK 458/12 wraz z cytowanym tam dalszym orzecznictwem. Podkreślenia wymaga nadto, iż utrzymując w mocy w całości sprzeciw Starosty [...] wobec dokonanego zgłoszenia Wojewoda [...] w uzasadnieniu podkreślił, iż niektóre wyszczególnione w zgłoszeniu fragmenty ogrodzenia dotyczą ogrodzeń pomiędzy działkami prywatnymi. Fragmenty te nie powinny być ujęte w zgłoszeniu, co oznacza, że orzeczony sprzeciw nie dotyczy tych właśnie fragmentów, a inwestorka może w tym zakresie zrealizować planowane ogrodzenie pod warunkiem, że jego wysokość nie będzie przekraczała 2,20 m. W konsekwencji takich sformułowań Wojewody uznać należy, że w istocie utrzymał on w mocy sprzeciw, który w części orzeczony był bez podstawy prawnej albowiem dotyczył robót nie objętych obowiązkiem zgłoszenia. Utrzymał zatem w mocy sprzeciw, przynajmniej w części wadliwy, co oznacza w efekcie, iż analogiczną wadliwością dotknięta jest decyzja drugoinstancyjna. Jest też wewnętrznie sprzeczna, organ odwoławczy utrzymując bowiem w całości decyzję pierwszoinstancyjną jednocześnie w uzasadnieniu wskazał, iż część decyzji Starosty w istocie nie obowiązuje i strony nie wiąże. Notabene organ nawet nie wskazał, posługując się numeracją działek, o które ogrodzenia chodzi, przerzucając na wnioskodawczynię konieczność oceny w jakiej części jest związana wniesionym sprzeciwem, a w jakiej nie ogranicza on jej w zamiarze realizacji fragmentów ogrodzeń. W konsekwencji zaskarżona decyzja, jako naruszająca z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 Prawa budowlanego, zaś z powodu utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo wskazania w uzasadnieniu, iż w części nie wiąże ona strony naruszająca także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda [...] dokona ustaleń i rozważy kwestie wskazane powyżej, a w zależności od poczynionych ustaleń wyda poprawne, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. Pomimo sformułowanego w skardze wniosku strony o zwrot kosztów dojazdu wydatków tych nie uwzględniono albowiem skarżąca poniesionego wydatku nie wskazała i nie udokumentowała.