II SA/Gl 798/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. G., H. O., W. O. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa i przebudowa ul. [...] w J. w ramach zadania rewitalizacja i przebudowa przestrzeni publicznej w części ul. [...] na docinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]". Pismem z dnia 3 września 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. G., H. O. i W. O. (dalej skarżący). Wraz z odwołaniem odrębnym pismem z dnia 3 września 2020 r. skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wymienionej na wstępie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej W odwołaniu podkreślili, iż nie zgadzają się na wydanie pozytywnej decyzji przez Prezydenta w sprawie, wskazując, iż w 1999 r. oddali już miastu część ich działki, na której obecnie jest parking. Kolejne odebranie części nieruchomości będzie skutkowało tym, że będzie utrudniony dostęp do lokali. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji podnieśli, że dopiero w dniu 27 sierpnia 2020 r. otrzymali od Urzędu Miasta przesyłkę zwierającą zawiadomienie o wydaniu decyzji, w którym zawarto pouczenie o możliwości złożenia od decyzji odwołania w terminie 14- dni od jej doręczenia poprzez publiczne ogłoszenie. Podnieśli, iż organ zwlekał z zawiadomieniem o wydaniu decyzji, które wystosował ponad miesiąc od jej wydania, gdy już minął termin na złożenie odwołania. Tak w odwołaniu, jak i we wniosku o przywrócenie terminu wskazali, iż skarżąca, H. O., mieszkając na stałe w K., nie została w ogóle powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie. Drugie odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. L. B., U. C. i K. P. (dalej odwołujący) także podnosząc, iż nie wyrażają zgody na przebudowę chodnika /deptaka/ na wysokości ich działki. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski (dalej: organ), na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wymienionej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 3 września 2020 r. odwołanie wnieśli skarżący, a w dniu 31 sierpnia 2020 r. drogą elektroniczną poprzez e-mail odwołanie wnieśli odwołujący. Organ przyznał, że wraz z odwołaniem skarżący wnieśli wniosek o przywrócenie terminu. W myśl art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na stronie spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Skarżący we wniosku podali, że 12 czerwca 2020 r. zostali powiadomieni o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W czerwcu i lipcu skarżący złożyli pisma w skrzynce podawczej urzędu, gdyż nie zostali wypuszczeni do środka ze względu na epidemię. Następnie w dniu 27 sierpnia 2020 r. otrzymali zawiadomienie o wydaniu decyzji, zawierające pouczenie o możliwości złożenia od decyzji odwołania w terminie 14- dni od jej doręczenia poprzez publiczne ogłoszenie. W ocenie skarżących organ wystosował zawiadomienie z chwilą, gdy upłynął termin na złożenie odwołania. Nie było również możliwości zapoznania się z treścią decyzji z uwagi na zamknięty urząd. Odnosząc się do odwołania złożonego przez odwołujących organ podał, że nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu. W związku z przepisem art. 15 zzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 , innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w związku z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pismami z dnia [...] r. zawiadomił odwołujących o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania oraz możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Odwołujący nie skorzystali z prawa wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy podjął czynności zmierzające do ustalenia czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Warunkiem bowiem skuteczności czynności wniesienia odwołania jest dokonanie jej w ustawowym terminie. Stosownie do treści art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W tym przypadku decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie przepisów specustawy drogowej. Szczególny przepis art. 11f ust. 3 tej ustawy stanowi o doręczeniu tej decyzji tylko wnioskodawcy, a w stosunku do pozostałych stron powiadamia się o wydaniu tej decyzji w drodze publicznego obwieszczenia w starostwie, w urzędach gminy właściwych na przebieg drogi, czy urzędowych publikatorach - Biuletynie Informacji Publicznej czy w prasie lokalnej oraz wysyła zawiadomienie o wydaniu tej decyzji dotychczasowemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu na adres wskazanym w katastrze nieruchomości. Jak wynika z przywołanego przepisu tylko wnioskodawcy - inwestorowi doręcza się decyzję. Pozostałe strony zawiadamiane są poprzez publiczne ogłoszenie, a dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści są pisemnie powiadamiani o wydaniu decyzji. Jednak temu zawiadomieniu nie można przypisać skutków analogicznych do tych, które określone zostały w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Indywidulane zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada jedynie walor informujący, bez możliwości wywodzenia z faktu tego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. W niniejszej sprawie stosowanie do treści art. 11f ust. 3 specustawy drogowej organ doręczył zaskarżoną decyzję wnioskodawcy - inwestorowi i zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia - na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta - w dniach od 30 lipca do 14 sierpnia 2020 r. , na stronie BIP Urzędu Miasta w dniu 30 lipca 2020 r. oraz w prasie lokalnej - Gazeta Wyborcza z dnia [...] r. Obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji o wydaniu przedmiotowej decyzji ogłoszone było 30 lipca 2020 r., a zatem przewidziany termin 14-dniowy skutkujący uznaniem decyzji za doręczoną upłynął w dniu 13 sierpnia 2020 r., a stąd zgodnie z art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego - 14-dniowy termin na złożenie odwołania - upływał w dniu 27 sierpnia 2020 r. Wobec powyższego wniesienie odwołania przez skarżących oraz odwołujących nastąpiło z uchybieniem terminu, a wobec powyższego nie mogło być rozpatrzone przez organ odwoławczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11f ust. 3 specustawy drogowej poprzez zaniechanie niezwłocznego wysłania zawiadomień o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości i dokonanie tego obowiązku na dzień przed upływem terminu do złożenia odwołania oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58, art. 134 i art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zignorowanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania bez ostatecznego jego rozstrzygnięcia, a tym samym rażące naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa, wyrażające się wysyłaniem zawiadomień o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na dzień przed upływem terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty powtarzając argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreślono, iż dopiero w dniu 27 sierpnia 2020 r. skarżący otrzymali zawiadomienie o wydaniu decyzji, zawierające pouczenie o możliwości i terminie wniesienia odwołania. Dopiero z treści dołączonego do zawiadomienia obwieszczenia skarżący dowiedzieli się o obwieszczeniu publicznym o decyzji w dniu 30 lipca 2020 r. Dodali, że tablica ogłoszeń Urzędu Miasta zlokalizowana jest pod budynkiem Starostwa, które oddalone jest od miejsca zamieszkania skarżących o ok. 4 km. Trudno oczekiwać, by skarżący regularnie sprawdzali tablicę ogłoszeń. Stąd znaczenie powinno mieć przewidziane w art. 11f ust. 3 ustawy zawiadomienie dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych doręczone na adres wskazany w katarze nieruchomości. Intencją ustawodawcy było zadbanie o interesy właścicieli, których nieruchomości zostaną wywłaszczone. W ocenie skarżących działanie organu polegające na wysłaniu zawiadomień o wydaniu decyzji blisko miesiąc po wydaniu decyzji i ogłoszeniu publicznym, było działaniem z premedytacją, w celu zminimalizowania ryzyka złożenia skutecznego odwołania. Przywołując treść art. 49 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznali, że złożenie odwołania w dniu 3 września 2020 r. nastąpiło z przekroczeniem terminu, który należało liczyć od dnia 13 sierpnia 2020 r. Dlatego też skarżący złożyli wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, jednak organ w żaden sposób go nie rozpatrzył, dostrzegając jednak, że wniosek taki został złożony. Tym samym organ dopuścił się, w ocenie skarżących, "najpoważniejszego uchybienia przepisów postępowania". Naruszył w istotny i mający wpływ na wynik sprawy normę prawną wskazaną w art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ugruntowane orzecznictwo wskazuje na konieczność jednoznacznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Na poparcie swego stanowiska przywołali wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem skarżących faktyczne zignorowanie złożonego wniosku o przywrócenie terminu powoduje błędne i przedwczesne pozostawienie odwołań bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, wnioskując jednocześnie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przyznał, iż faktycznie Wojewoda dokonał nieprawidłowej wykładni prawa i nie wydał postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania orzekając w oparciu o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jednak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szczegółowo przedstawił okoliczności, dla których nie dał wiary, aby uznać skarżących o przywrócenie terminu za zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu było postanowienie Wojewody Śląskiego stwierdzającego uchybienie do wniesienia odwołania do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wskazać w tym miejscu należy, że warunkiem skuteczności wniesienia środka odwoławczego jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność środka, a w następstwie ostateczność kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przystępując do ewentualnego rozpatrzenia odwołania organ zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności podjąć czynności sprawdzające, mające na celu zbadanie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy został zachowany termin do jego wniesienia. W przypadku stwierdzenia niespełnienia któregokolwiek z warunków dopuszczalności odwołania organ powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania lub o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. O przysługującym stronie prawie i trybie zaskarżenia decyzji strona powinna być pouczona (art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zapadła na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363) to doręczenie tej decyzji również nastąpiło w sposób szczególny w tej ustawie przewidziany. Organ pierwszej instancji zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy doręczył swoją decyzję wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczeń: na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta - w dniach od 30 lipca do 14 sierpnia 2020 r. , na stronie BIP Urzędu Miasta w dniu 30 lipca 2020 r. oraz w prasie lokalnej - Gazeta Wyborcza z dnia [...] r. Z kolei dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości organ pierwszej instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Organ ustalił, że obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji ogłoszone było 30 lipca 2020 r., a zatem przewidziany termin 14-dniowy skutkujący uznaniem decyzji za doręczoną upłynął w dniu 13 sierpnia 2020 r., a stąd zgodnie z art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego - 14-dniowy termin na złożenie odwołania - upływał w dniu 27 sierpnia 2020 r. Natomiast odwołanie skarżący wnieśli pismem z dnia 3 września 2020 r., czyli złożonym już po terminie. Jednak wraz odwołaniem skarżący odrębnym pismem z dnia 3 września 2020 r. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wymienionej na wstępie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jakkolwiek proste porównanie wymienionych powyżej daty doręczenia decyzji z datą wniesienia odwołania wskazuje na uchybienie terminu do wniesienia odwołania, to jednak, wobec złożenia w dniu 3 września 2020 r. wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu nie mogło mieć miejsca przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku skarżących o przywrócenie terminu, gdyż postanowienie przywracające termin wyłącza możliwość wydania postanowienia o uchybieniu terminu odwołania. Zatem zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu odwołania wydane przed rozpatrzeniem sprawy o przywrócenie terminu odwołania jest niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl art. 9 Kodeksu organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy.