II SA/Gl 800/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Piotra S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] działający z upoważnienia Wojewody K. Główny Architekt Województwa udzielił [...] w Z. pozwolenia na budowę ww. [...]. Organ wskazał, iż integralną część decyzji stanowi dokumentacja zatwierdzonego decyzją z dnia [...]r. planu realizacyjnego (ta ostatnia decyzja nie została dołączona do akt sprawy, na co notabene zwracał już uwagę tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 348/04). Pismem z dnia [...]r. P.S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z żądaniem nakazania rozbiórki [...] znajdującego się na jego działce nr [...] przy ul. [...] w K.. W piśmie zarzucił, że w części przebiegającej przez jego działkę [...] został wykonany bez pozwolenia albowiem inwestor uzyskał pozwolenie na budowę [...] na działce oznaczonej numerem [...]. Realizacja inwestycji na działce nr [...] stanowi zatem samowolę budowlaną. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę [...], a decyzję tę po rozpatrzeniu odwołania P.S. utrzymał w mocy Ś. W.I.N.B. w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę co wyklucza nakazanie rozbiórki. W wyniku wniesionej przez P.S. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym już wyżej wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 348/04 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż inwestycja budowlana winna być prowadzona nie tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lecz także zgodnie z jej treścią. Decyzja nie przewidywała inwestycji na działce należącej do skarżącego, a nie wykazano tożsamości pomiędzy działką [...] a [...] W wyniku rozpatrzenia po raz wtóry odwołania wniesionego przez P.S. decyzją z dnia [...]r. Ś.W.I.N.B. w K. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich wskazanych przez Sąd okoliczności sprawy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]organ I instancji ponownie odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego [...] z uwagi na to, że inwestycja prowadzona była na podstawie nadal pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Organ przyznał jednocześnie, iż w trakcie oznaczania działek na planie sytuacyjnym istotnie wskazano zły numer w miejscu gdzie znajduje się działka P.S., prawdopodobnie posłużono się podkładami geodezyjnymi zawierającymi błędy. Także i ta decyzja została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...]. Ś.W.I.N.B w K. stwierdził bowiem w uzasadnieniu, iż organ I instancji winien wszechstronnie zbadać sprawę a jeśli stwierdzi, że sprawa jest bezprzedmiotowa ( ponieważ inwestycja została zrealizowana na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a w trakcie realizacji nie dopuszczono się istotnych odstępstw) organ winien umorzyć postępowanie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] P.I.N.B. w K. umorzył postępowanie w sprawie wybudowania [...] bez wymaganego pozwolenia na działce budowlanej nr [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż budowa [...] odbyła się na podstawie ostatecznej decyzji Głównego Architekta Województwa nr [...] z [...]r. udzielającej pozwolenia na budowę [...] Dn [...] S. – T. na terenach położonych w K. i T.. Decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. Natomiast przebieg [...] jest zgodny z dokumentacją planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. znak [...]. Jak wynika z dokumentacji zatwierdzającej plan realizacyjny, [...] w obrębie ulicy [...] w K. przebiega przez działkę oznaczoną na tym planie numerem [...]. Z pisma Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta K. [...] z dnia [...]r. do Wojewody Ś. wynika natomiast, że na dzień wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny w ewidencji gruntów i budynków nie istniały nieruchomości oznaczone numerami geodezyjnymi [...] i [...]. Ustalono natomiast, że w miejscu gdzie na planie sytuacyjnym znajduje się działka oznaczona numerem [...] fizycznie znajduje się działka [...] należąca do P.S., co sugerowałoby, że na etapie projektowania posłużono się podkładami geodezyjnymi zawierającymi błędy. Wobec faktu, że w obrocie prawnym znajduje się nadal decyzja o pozwoleniu na budowę [...], a trasa przebiegu [...] jest zgodna z planem (nie dokonano odstępstwa od zaprojektowanej trasy przebiegu [...]) – postępowanie w sprawie samowolnej budowy jest zatem zdaniem organu I instancji bezprzedmiotowe. Organ I instancji wskazał też, że Spółka [...] w piśmie nr [...] stwierdza, że skłonna jest podjąć decyzję o wykonaniu własnym kosztem i staraniem przebudowy [...][...], przebiegającego obecnie przez środek działki nr [...] położonej przy ul. [...] w K.. W trakcie przebudowy [...] zostałby przesunięty w bezpośrednie sąsiedztwo wschodniej i południowej granicy nieruchomości, a jego przebieg nie uniemożliwiałby budowlanego wykorzystania działki. Wykonanie przebudowy [...] Spółka warunkowała odstąpieniem od roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z powyższej działki. P.S. nie przystał jednak na proponowane rozwiązanie sprawy. Od otrzymanej decyzji P.S. wniósł odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, że nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym zatwierdzeniem planu realizacyjnego, a inwestor nie wykazał prawa do dysponowania jego działką. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Ś.W.I.N.B w K. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W obszernym uzasadnieniu wskazał, iż inwestycja prowadzona była na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a w trakcie jej realizacji nie dopuszczono się istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W konsekwencji dalsze postępowanie uznać należy za bezprzedmiotowe. Organ wskazał też, iż skarżący czynnie uczestniczył w postępowaniu odszkodowawczym, którego nie kwestionował mimo, że dotyczyło ono działki nr [...], a nie jego własności, czyli działki nr [...], ponieważ podpisał zarówno opis szkód i zniszczeń działki nr [...] (zał. nr 13 akt I instancji), jak i prawdopodobnie odebrał ustalone w wysokości [...] zł odszkodowanie. Tłumaczenie o przekonaniu, że [...] nie będzie przebiegał przez działkę nr [...], bo odszkodowanie jej nie dotyczy, nie usprawiedliwia obecnych zarzutów skarżącego. Stanowiska orzekających w sprawie organów nie mogą zmienić przywołane przez skarżącego zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1435/07 jak i decyzja GINB z dnia [...]r. znak: [...], ponieważ dokumenty te dotyczą decyzji Wojewody K. zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowego [...] i jak dotąd nadal obowiązującej. Nawet jeżeli decyzja ta jest dotknięta wadą nieważnościową, to dopóki będzie w obrocie prawnym, dopóty nie ma wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w nadzorze budowlanym. Pismem z dnia [...]r. P.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia celem dokonania przekładki [...] umożliwiającej przywrócenie działki do stanu zgodnego z przeznaczeniem w planie miejscowym. Podniósł nadto, iż decyzja winna być uchylona albowiem została wydana nie czekając na rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Ponownie podkreślił też, że przed zatwierdzeniem planu realizacyjnego nikt nie zwracał się do niego w sprawie przebiegu [...] przez jego działkę. Stwierdził nadto, że otrzymane pieniądze nie stanowiły odszkodowania lecz rekompensatę za rekultywację gleby. Po raz kolejny podkreślił też, że działka nr [...] nie jest jego własnością, natomiast w odniesieniu do należącej do niego działki [...] żadne decyzje nie zostały wydane. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Pomimo długotrwale prowadzonego postępowania także i na obecnym jego etapie organ nie ocenił bowiem znaczenia nie uwidocznienia numeru działki skarżącego w dokumentacji [...], a w konsekwencji, wbrew wskazaniom wynikającym z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 18 listopada 2005 r., nie ustalił w sposób jednoznaczny czy inwestycja istotnie była realizowana nie tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lecz także zgodnie z treścią udzielonego pozwolenia. Kwestii tej nie wyjaśniają bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwagi, iż cyt. "doszło do omyłek na etapie zatwierdzania planu realizacyjnego", "doszło jedynie do omyłkowego oznaczenia działek", "pomyłki w oznaczeniu". Notabene dokonanie takiej oceny przez Sąd także nie jest możliwe. Podobnie jak miało to miejsce w trakcie postępowania przed tut. Sądem w roku 2005 akta sprawy nie zawierają bowiem decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, której dokumentacja w myśl udzielającej pozwolenia na budowę [...] decyzji z dnia [...]r. stanowiła integralną część udzielonego pozwolenia, brak także kompletu zatwierdzonej dokumentacji pozwalającej na ocenę planowanego i zrealizowanego przebiegu inwestycji. Zważyć nadto należy, iż wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1435/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję G.I.N.B. z dnia [...]r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowego [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał jakie okoliczności (zgodność inwestycji z planem miejscowym, przeznaczenie poszczególnych działek, dokładny przebieg inwestycji) GINB winien zbadać w ramach ponownego postępowania, przed wydaniem kolejnej decyzji. Podkreślił też doniosłe znaczenie prawidłowego wskazania numerów działek określających przebieg inwestycji. Jak oświadczył skarżący w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 5 lutego 2009 r. wyrok, o którym mowa powyżej, uzyskał przymiot prawomocności. Sprawa jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny jest ponownie rozpoznawana przez G.I.N.B. który jednak do tej pory nie wydał jeszcze nowego rozstrzygnięcia. Pomimo, iż skarżący podniósł okoliczności te we wniesionym do organu II instancji odwołaniu organ w zaskarżonej decyzji podkreślił fakt zrealizowania inwestycji bez istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, przesądzając tym samym okoliczności, które WSA w Warszawie uznał za nie ustalone. Z akt sprawy nie wynika natomiast by organ II instancji rozważył czy kwestia bytu prawnego decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a., a w razie pozytywnej odpowiedzi czy nie jest zobligowany do zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Zaskarżoną decyzję uznać należy zdaniem Sądu, za co najmniej przedwczesną, wydaną bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. W ramach ponownego postępowania organ II instancji usunie powstałe w sprawie niejasności i podejmie właściwe działania uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.