II SA/Gl 802/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego oddala skargę Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając w oparciu o art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy Prawo budowlane (wówczas t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał obecnie skarżącej K. L. rozbiórkę budynku letniskowego z dobudowaną częścią gospodarczą na działce nr [...] w Z. W uzasadnieniu podano, że inwestor nie przedłożył projektu budowlanego, zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę. Nadto ustalono, że działka w latach [...] zlokalizowana była na terenach upraw polowych z zakazem zabudowy. W konsekwencji uznano, ze obiekty wzniesione na działce są samowolą budowlaną, zaś ich zalegalizowanie, wobec sprzeczności z planem zagospodarowania, nie jest możliwe. Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania przez skarżącą, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania oraz wnioski, jakie organ I instancji wyciągnął z poczynionych ustaleń faktycznych. Jednym z nich było przyjęcie, że budynek stanowi samowolę budowlaną. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał natomiast motywy, dla których decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uchylona. Wskazano, że bez względu na różnice w oświadczeniach stron co do daty powstania obiektu, niewątpliwie został on wybudowany przed rokiem [...]. W tej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 48 tej ustawy nie może mieć zastosowania, albowiem nie stosuje się go do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem [...] r. Do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego w przedmiotowej sprawie postępowanie należało przeprowadzić w oparciu o ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a po ewentualnym wykluczeniu przesłanek do rozbiórki, zastosować procedurę z art. 40 i 42 tej ustawy. Nadto organ odwoławczy zanegował prawdziwość tezy skarżącej, że w roku [...] budowa domu letniskowego o pow. [...] m2 nie wymagała pozwolenia i zgodności z planem zagospodarowania. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła ją w części, w jakiej organy uznały, że domek stanowi samowolę budowlaną. Podkreśliła, że w jej przekonaniu obiekt nie został wniesiony w warunkach samowoli. W tym zakresie powołała się na obowiązujący w roku [...] uproszczony tryb ubiegania się o zezwolenie na budowę obiektów w obrębie gospodarstw rolnych i przyjętą przez Gminę K. uproszczoną procedurę. Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 111/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd przesądził, że w stosunku do obiektu wzniesionego w latach [...]nie mógł mieć zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 103 tej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem [...]r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli z ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W ponownie prowadzonym postępowaniu doszło do wydania w dniu [...]r. przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku letniskowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul.[...]w Z.. Jako materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W uzasadnieniu powołano się na zapisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., z których wynika, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem "[...]" – teren zabudowy mieszkaniowej na obszarach już zainwestowanych oraz stwarzających możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy. W związku z powyższym organ wykluczył przesłanki zawarte w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i wskazał, że nie ma podstaw do wydania decyzji z art. 40 tej ustawy, gdyż przedmiotowa inwestycja nie wymaga poprawy stanu technicznego, bądź dostosowania do warunków technicznych. W tym stanie rzeczy dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W treści pouczenia zawartego w tej decyzji organ pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. właściciel zobligowany jest do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Od decyzji tej odwołanie wniosła skarżąca oraz uczestnik postępowania G. G. Skarżąca w swoim odwołaniu wniosła o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części umarzającej postępowanie oraz o uchylenie błędów i anulowanie zapisu zawartego w pouczeniu decyzji. Z kolei uczestnik postępowania zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o rozbiórce domu letniskowego wraz z wiatą. Wskazał, że jedynie część działki jest położona na terenie oznaczonym w planie symbolem "[...]" natomiast pozostała jej część na terenie oznaczonym symbolem "[...]", dla którego obowiązuje zakaz zabudowy. W jego ocenie bez względu, na której części działki zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, to plan nie dopuszcza na tym terenie zabudowy letniskowej, czy rekreacyjnej. Rozpoznając oba te odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazano, że sprawa została "rozdzielona" i obecnie przedmiotem postępowania jest jedynie budynek letniskowy. Wskazano dalej, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. organ winien wykluczyć okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Szczegółowo zatem należało wyjaśnić zgodność inwestycji z zapisami aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie wątpliwości zwrócić się do autora planu o wyjaśnienie, czy zabudowa letniskowa odpowiada zapisom tego planu. Następnie organ winien był zbadać, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Dopiero wykluczenie tych przesłanek daje możliwość ewentualnego zastosowania art. 40. Dodatkowo organ odwoławczy zalecił organowi pierwszej instancji, aby wobec zmiennych deklaracji inwestora co do funkcji przedmiotowego obiektu, zażądał oświadczenia co do określenia tej funkcji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że jego ewentualna legalizacja zależy od tego, czy obiekt spełnia wszystkie wymagania techniczne. Organ pierwszej instancji winien uzasadnić ponadto prowadzenie dwóch odrębnych postępowań, skoro postępowanie wszczęte zostało w stosunku do budynku letniskowego z dobudowaną częścią gospodarczą. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła jej sprzeczność z uzasadnieniem wyroku tut. Sądu z dnia 2 marca 2006 r. oraz z postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie samowolnie wybudowanego domku letniskowego. W obszernym uzasadnieniu i dalszych pismach procesowych skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W szczególności wskazała, że domek został wybudowany legalnie za zgoda Gminy udzieloną jeszcze w [...] r. Prowadzi działalność ogrodniczą, co zostało pominięte przez organy orzekające, a dowody ze zdjęć na tą okoliczność nie zostały dopuszczone. W jej ocenie obecne zapisy planu zagospodarowania nie powinny być brane pod uwagę. Zaskarżona decyzja jest dla niej mniej korzystna niż decyzja organu pierwszej instancji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego uczestnik postępowania G. G. w swoich pismach procesowych wniósł o oddalenie skargi. Zaprzeczył, jakoby na działce prowadzona była działalność ogrodnicza. Podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podjęte bowiem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ może uchylić decyzję I - instancyjną w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Realizując ten postulat organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. służy ochronie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić postępowanie dowodowe tylko o uzupełniającym charakterze. Gdy zostanie natomiast stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych, organ odwoławczy winien skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpoznania sprawy. Do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie uprawniają żadne inne względy i wady decyzji. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części albowiem w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie zostały w sposób jednoznaczny wykluczone przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. To, że sprawa winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy tej właśnie ustawy zostało przesądzone w wyroku tut. Sądu z dnia 2 marca 2006 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd nie przesądził w tym wyroku o legalności bądź o nielegalności spornego obiektu. To dopiero ponownie prowadzone postępowanie miało ustalić tę kwestię. Aby jednak w sposób nie budzący wątpliwości ustaleń tych dokonać, to organ pierwszej instancji winien był wyjaśnić całokształt sprawy. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy wyjaśnienia wymagała funkcja obiektu (co w ogóle zostało pominięte w toku postępowania), jego zgodność z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność z warunkami technicznymi. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że dla przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. jest niezbędne wykluczenie przesłanek z art. 37 ust. 1 tej ustawy. Organ pierwszej instancji oceniając zgodność inwestycji z planem zagospodarowania ograniczył się do przytoczenia jego zapisów. Nie wykazał w sposób dostateczny, dlaczego w jego ocenie zapisy te dopuszczają zabudowę w postaci budynku letniskowego. Organ pominął przy tym podnoszoną przez uczestnika postępowania okoliczność, że działka skarżącej jest położona na terenie o różnym przeznaczeniu, co wymagało precyzyjnego ustalenia, na jakiej jej części jest usytuowany sporny obiekt. Organ pierwszej instancji całkowicie pominął ocenę przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie wyjaśnił także kwestii, z jakich powodów wydzielono do odrębnego postępowania sprawę budynku gospodarczego (wiaty). W takiej sytuacji trudno wskazywać, jakie miałyby być dalsze losy postępowania. Zależą one bowiem od wyniku analizy przeprowadzonej na gruncie art. 37 ustawy. W zależności dopiero od tych ustaleń możliwe będzie dalsze prawidłowe zastosowanie art. 40 i art. 42 ustawy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na jej obecnym etapie pozostaje okoliczność, że organ pierwszej instancji nadesłał do Sądu kopię pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. w przedmiocie wykładni zapisów planu miejscowego. Pismo to zostało sporządzone już po wydaniu decyzji ostatecznej, co powoduje, że nie mogło być przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze powyższe rozważania, jak również zalecenia organu odwoławczego zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ będzie miał również na uwadze zgłaszane przez strony, w tym przez skarżącą, wnioski dowodowe w toku postępowania i bez względu na to, czy dowody te uzna za wiarygodne, czy też nie, ustosunkuje się do nich w decyzji rozstrzygającej sprawę ponownie. Mając powyższe na uwadze, przedwczesnym było ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów skargi na obecnym etapie postępowania. Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania, a wskazane w niej wady i uchybienia organu pierwszej instancji powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez ten organ. Z tych samych też powodów przedwczesnym byłoby dokonywanie oceny wszystkich zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.s.a., orzekł jak w sentencji.