II SA/Gl 802/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi R. S., S. P. i "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1673 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ustalił na kwotę 250.000 zł opłatę legalizacyjną związaną z budową muszli koncertowej wraz z zapleczem gospodarczym zlokalizowanych na działce nr [...]. Jednocześnie wezwał Ochotniczą Straż Pożarną w M. do wpłaty powyższej kwoty w terminie siedmiu dni od otrzymania tego postanowienia na konto [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający wskazał, że w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego ustalono, iż na działce nr [...] w M. znajduje się muszla koncertowa wraz z zapleczem wybudowana w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym organ postanowieniem z [...] r. zobowiązał Ochotniczą Straż Pożarną w M. do przedłożenia w terminie do 31.10.2009 r. szeregu dokumentów. Żądane dokumenty zostały dostarczone 28.09.2009 r. Dokumenty te zostały na wezwanie organu uzupełnione poprzez przedłożenie uzgodnień i oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. należało ustalić zgodnie z treścią art. 49 Prawa budowlanego opłatę legalizacyjną przy przyjęciu, że objęty legalizacją obiekt stanowi amfiteatr tj. powinien być zaliczony do V kategorii obiektów budowlanych. Zażalenia na to postanowienie wniosła Ochotnicza Straż Pożarna w M. oraz "B" Sp. z o.o. w M. OSP w M. zarzuciła, że jako nabywca w drodze zasiedzenia nieruchomości, na której został wzniesiony objęty postępowaniem legalizacyjnym obiekt nie jest następcą prawnym inwestora i dlatego nie może być opłatą legalizacyjną obciążona. Nadto zarzuciła, że obiekt powinien być zaliczony z uwagi na jego przeznaczenie do kategorii IX, obejmującej m. in. budynki kultury. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również jako [...] WINB) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego zażalenia. Z kolei "B" Sp. z o.o. w M. w swoim zażaleniu zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gdyż zmierza do niedopuszczalnej legalizacji muszli koncertowej w stosunku do której orzeczono wcześniej nakaz rozbiórki i której użytkowanie stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia gdyż jest ona usytuowana w pobliżu budynków mieszkalnych. Po rozpatrzeniu tego zażalenia [...] WINB w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił objęte zażaleniem postanowienie PINB w Z. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten obciąża te organy zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiednich dokumentów), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Początkowa część tego przepisu adresowana jest bowiem do organu działającego na obydwu etapach postępowania legalizacyjnego. Powyższe oznacza, że rozpoznając zażalenie na postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej organ odwoławczy winien czuwać nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnić również wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Tym samym organ ten nie może ograniczać się wyłącznie do skontrolowania wymiaru opłaty pomijając samą zasadność wydania pozytywnego postanowienia. Ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i zbadać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., II OSK 1050/07 oraz z dnia 23 października 2008 r., II OSK 1285/07). Oceniając ten materiał [...] WINB stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] r. PINB w Z. wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego roboty budowlane i nałożył na Ochotniczą Straż Pożarną w M. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2009 r.: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zrealizowaniu obiektu zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeń o wpisie projektantów i sprawdzającego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4) decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wykonaniu tego obowiązku OSP w M. złożyła m. in. zaświadczenie Urzędu Gminy C. z siedzibą w T. z dnia 12 sierpnia 2009 r., w którym zaświadczono, iż realizacja obiektu muszli koncertowej wraz z zapleczem gospodarczym zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w M. (L.) przy ul. [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] r. i opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] r., zgodnie z którym działka ta położona jest w jednostce strukturalnej planu MB 38/U w terenie istniejących usług: handlu, gastronomii, administracji, kultury oraz innych usług komercyjnych. Niemniej jednak organ odwoławczy analizując przedmiotową uchwałę nie odnalazł terenu oznaczonego symbolami "MB 38/U". Również z treści zaskarżonego postanowienia PINB w Z. nie wynika, by organ ten ocenił zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu. Tym samym budzi wątpliwość, czy przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwego dla przedmiotowego obszaru, a co zatem idzie, czy dopuszczalna jest jego legalizacja. Ponownego zbadania przez organ powiatowy będzie wymagała zdaniem [...] WINB także kwestia zakwalifikowania spornej muszli koncertowej do konkretnej kategorii obiektu budowlanego. W zaskarżanym postanowieniu PINB w Z. powołał się w tym względzie na kategorię V, tj. obiekty sportu i rekreacji: jak stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny i zjeżdżalnie, w sytuacji gdy obiekt zakwalifikować należy do kategorii IX – budynki kultury, nauki i oświaty, jak: teatry, opery, kina, muzea, galerie sztuki, biblioteki, archiwa, domy kultury, budynki szkolne i przedszkolne, żłobki, kluby dziecięce, internaty, bursy i domy studenckie, laboratoria i placówki badawcze, stacje meteorologiczne i hydrologiczne, obserwatoria, budynki ogrodów zoologicznych i botanicznych. Przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych, zaliczanych do poszczególnych kategorii budowli, wyraża intencje ustawodawcy do objęcia zakresem tej definicji także obiektów podobnych z uwagi na ich konstrukcję, przeznaczenie i charakter. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie [...] WINB S. P., R. S. oraz "A" Sp. z o.o. w B. (poprzednio "B" Sp. z o.o. w M.) jako współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości oraz właściciele położonych na niej wyodrębnionych lokali mieszkalnych powtórzyli w ogólnym zarysie zarzuty sformułowane wcześniej w zażaleniu. Dodatkowo podniesione zostało, że nie wykonano wydanych wcześniej w sprawie przedmiotowej muszli koncertowej prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. W szczególności nie wykonano wyroku o nakazie jej rozbiórki, który powinien być wykonany w trybie egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę [...] WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 5 września 2013 r. skarżący R. S. dodatkowo zarzucił, że skoro muszla koncertowa została wybudowana w [...] r., to możliwość jej legalizacji nie powinna być oceniana według planu z 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu. W pierwszej kolejności w związku z zarzutami skarżących, że postępowanie legalizacyjne jest niedopuszczalne gdyż odnośnie objętej postępowaniem muszli koncertowej powinna być wykonana prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. o nakazie jej rozbiórki należy stwierdzić, że zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Jak wynika bowiem z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych prawomocną decyzją tego Inspektora z dnia [...] r. doszło do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego nakazu rozbiórki. Wprawdzie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji (o wygaszeniu decyzji o rozbiórce) ale zakończyło się ono prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności. Oznacza to w konsekwencji, że w obrocie prawnym nie ma decyzji o nakazie rozbiórki. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że sprawa w przedmiocie legalności spornej muszli koncertowej została rozstrzygnięta decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 kpa. Zobowiązywało to organy nadzoru budowlanego do ponownego wszczęcia i rozpoznania sprawy w tym przedmiocie – legalizacji samowolnie zrealizowanej muszli koncertowej. Należy też podzielić stanowisko [...] WINB, że przedmiotu kontroli postanowienia o opłacie legalizacyjnej nie stanowi tylko prawidłowość wyliczenia wysokości tej opłaty ale również wszelkie nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości ostatecznej decyzji legalizacyjnej – w rozpatrywanym przypadku decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Należy mieć bowiem na uwadze, że na wcześniejsze postanowienie wydawane w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie przysługuje stronom zażalenie. W konsekwencji przy badaniu legalności postępowania w przedmiocie opłaty legalizacyjnej badaniu podlegają również przesłanki o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Badając pod tym kątem treść postanowienia PINB w Z. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej należy jednoznacznie stwierdzić, że nie zawiera ono odnośnie zaistnienia w sprawie przesłanek wynikających z tych przepisów żadnych ustaleń i rozważań oraz uzasadnienia, iż przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. W uzasadnieniu tego postanowienia powołano się bowiem jedynie na treść postanowienia tego organu z dnia [...] r. wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, które również nie zawiera w tym względzie żadnego merytorycznego uzasadnienia. W konsekwencji trudno przyjąć, że w tym przedmiocie sprawa została rozpoznana merytorycznie przez organ pierwszej instancji. Utrzymanie w takiej sytuacji przez [...] WINB postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nastąpiłoby zatem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postanowienia – art. 15 kpa. Już tylko z tego powodu zasadne było wydanie przez organ odwoławczy postanowienia opartego na treści art. 138 § 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien bowiem poczynić ustalenia w przedmiocie spełnienia niezbędnych do legalizacji przesłanek zawartych w treści art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie ustalenia te uzasadnić w sposób pozwalający na ich kontrolę. Dotyczyć to będzie m. in. przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 1a tego Prawa, jakkolwiek w tym zakresie nie można podzielić uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. nr [...] z dnia [...] r. zawiera jednostkę strukturalną "MB 38/U" z przeznaczeniem o jakim mowa w zalegającym w aktach administracyjnych zaświadczeniu Wójta Gminy C. z dnia 12 sierpnia 2009 r. Należy zatem stwierdzić, że inwestor wykonał obowiązek o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy. Takie umotywowane ustalenie powinno się znaleźć jednak w postanowieniu organu pierwszej instancji. Co do zgodności budowy z treścią planu zagospodarowania oceny będzie wymagał nie tylko charakter inwestycji ale również inne wymagania wynikające z treści tekstowej jednostki planu oznaczonej symbolem MB 38/U, której to oceny postanowienie organu pierwszej instancji nie zawierało. Postanowienia organów obu instancji nie zawierają też żadnych ustaleń co do wymogu z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego m. in. gdy chodzi o sytuowanie budynków w odniesieniu do granic działki. Ma to zaś istotne znaczenie gdy chodzi o zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów skarżących. Z powyższych względów uchylenie zaskarżonym orzeczeniem postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia należało uznać za w pełni zasadne, co przesądza o tym, że postanowienie to odpowiada obowiązującemu prawu (pomimo niedostatecznego i częściowo niewłaściwego uzasadnienia). Gdy zaś chodzi o akcentowaną przez skarżących uciążliwość objętego legalizacją obiektu budowlanego, powodowaną poziomem hałasu, to należy stwierdzić, że realizacja przedmiotowego obiektu nie zalicza się do przedsięwzięć mogących chociażby potencjalnie oddziaływać na środowisko o jakich mowa w § 3 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Wobec powyższego ewentualnej ochrony przed hałasem skarżący będą mogli domagać się w postępowaniu przed organami ochrony środowiska na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Gdy chodzi o podnoszoną przez skarżących utratę wartości ich nieruchomości, to (ewentualnie gdyby tak istotnie było) stanowiłoby to naruszenie ich interesu faktycznego a nie prawnego. W związku ze stanowiskiem organu odwoławczego co do kwalifikacji objętego postępowaniem obiektu budowlanego gdy chodzi o jego kategorię zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, to zdaniem Sądu również to stanowisko budzi zastrzeżenia i tym samym będzie wymagało bliższej analizy. Należy bowiem ustalić, czy legalizacją objęty jest jedynie sam budynek muszli koncertowej czy też również specjalne zagospodarowanie otaczającego go terenu, możliwe do zakwalifikowania łącznie do obiektów rekreacyjnych, a w szczególności do amfiteatrów o jakich mowa przy obiektach zaliczonych do kategorii V. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). sw