II SA/Gl 804/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę. Wojewoda [...], działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie miasta L., zarzucając jej niezgodność z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.) W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w L. pozbawiła Plac [...]dotychczasowej kategorii drogi gminnej. Wobec zapisu art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, Wojewoda przeprowadził postępowanie w celu wyjaśnienia, czy powyższe wymogi spełnione zostały w analizowanej sprawie. Pismem z dnia [...]r. organ nadzoru zwrócił się do Burmistrza L. o wyjaśnienie, czy wymieniona w uchwale droga, którą pozbawiono kategorii drogi gminnej została zaliczona do nowej kategorii, a otrzymawszy odpowiedź negatywną, dodatkowym pismem z dnia [...] r. ponownie zwrócił się do Burmistrza Miasta, tym razem o wyjaśnienie, czy przedmiotowa droga została wyłączona z użytkowania. Pismem z dnia [...]r. Burmistrz L. poinformował organ nadzoru, że Plac [...]nie został zaliczony do nowej kategorii oraz nie został wyłączony z użytkowania, a pozbawienie kategorii drogi publicznej ułatwi organizowanie imprez kulturalnych. W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała narusza obowiązujące przepisy, a mianowicie przywołany powyżej art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, z treści którego jednoznacznie wynika, że pozbawienie kategorii drogi publicznej jest możliwe jedynie w dwóch, ustawowo wskazanych przypadkach, z których żaden nie został spełniony w analizowanej sprawie. Zdaniem Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna okoliczność pozwalająca na wyłączenie drogi z kategorii drogi gminnej. Według jego opinii, ustawodawca wyraźnie znaczył, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w wypadku jednoczesnego zaliczenia jej do nowej kategorii (czyli zgodnie z art. 2 cytowanej ustawy – drogi powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej). Nie można natomiast zupełnie pozbawić drogi kategorii, przekształcając ją w drogę wewnętrzną bez zmiany funkcji i przeznaczenia tej drogi. Na uzasadnienie swego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę Gmina L., w imieniu której działał Burmistrz Miasta, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że pomiędzy stronami od dnia [...] r. do dnia [...] r. trwała korespondencja. W ostatnim piśmie z dnia [...]r. omyłkowo wskazano fakty, z których organ nadzoru wyciągnął błędne wnioski. W ocenie Gminy z całej treści tego pisma wynika, że Plac [...]został wyłączony z użytkowania. Nadto wskazano na przeprowadzoną procedurę tj. pismo do Zarządu Powiatu L. z dnia [...]r. w sprawie zaopiniowania projektu pozbawienia drogi (Placu) dotychczasowej kategorii, z którego wynika także zamiar wyłączenia go z użytkowania, wyciąg z protokołu nr [...]z posiedzenia Zarządu Powiatu ([...] r.), gdzie wyrażono zgodę na pozbawienia kategorii drogi gminnej [...] i oraz pismo Starosty z dnia [...]. potwierdzające fakt zaopiniowania. Gmina stwierdziła, iż wyczerpana zatem została procedura przewidziana w art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Tym samym Rada Miejska w L. podejmując zaskarżoną uchwałę miała przeświadczenie, że pozbawiając Plac stosownej kategorii i nie zaliczając go jednocześnie do innej kategorii drogi publicznej, wyłączyła go z użytkowania. W przedmiotowym piśmie Gmina podniosła dodatkowo, że funkcja Placu nie będzie odpowiadać już ustawowej definicji drogi publicznej (zamieszczonej w art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy), czyli budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego. Reasumując Gmina stwierdziła, że zachowanie Rady przy uchwaleniu kwestionowanej uchwały w pełni pokryło się z dyspozycją określoną w art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy, a zatem przemawia to za oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego skargą Wojewody [...], jako organu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowi uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych na terenie miasta L. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Przyznana w Konstytucji samodzielność samorządu terytorialnego, podlega ochronie sądowej, co powoduje, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Granice te wyznacza Konstytucja w art. 171 stanowiąc, "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", między innymi w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) I tak w art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy stanowi o rodzaju naruszenia prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy wyznacza granice czasowe realizacji wskazanej kompetencji nadzorczej. Według art. 93 ust. 1 ustawy "po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W rozpatrywanej sprawie Wojewoda skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i w związku z upływem terminu określonego w art. 91 ust. 1 wymienianej ustawy wykorzystał możliwość wskazaną w art. 93 tej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w L. przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w L. Nr [...]z dnia [...]r. pozbawiła Plac [...] dotychczasowej kategorii placu gminnego, bez jednoczesnego zaliczenia do nowej kategorii. Plac ten zaliczony został do tej kategorii uchwałą tejże Rady Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg i placów do kategorii dróg i placów gminnych na terenie miasta L. W związku z wymienioną na pierwszym miejscu uchwałą powstało zasadnicze w niniejszej sprawie pytanie, czy działanie Rady Miejskiej w L. zgodne było z regulacją zawartą w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi: "pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia drogi do nowej kategorii.". Dokonując zatem wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii możliwe jest jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia jej do innej kategorii, czyli zgodnie z ustawą może wchodzić w grę nadanie takiej drodze kategorii: drogi powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej (art. 2 ustawy), z wyjątkiem sytuacji wyłączenia drogi z użytkowania. Zarówno jednak powoływany powyżej art. 10 - przewidujący możliwość pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, jak również art. 7 – stanowiący o zaliczeniu drogi do określonej kategorii, w tym przypadku drogi gminnej, wyraźnie dotyczy drogi. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych – drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zarówno przedmiotowa uchwała podlegająca kontroli w niniejszym postępowaniu, jak również uchwała wcześniejsza, zaliczającą Plac [...] do dróg gminnych, w istocie nie mówią o drodze gminnej, lecz placu, który, jak wydaje się po analizie ustawy o drogach publicznych mnie doczekał się regulacji w tej ustawie. Powstaje zatem pytanie, pozostające jednak poza przedmiotem niniejszego postępowania, czy w ogóle możliwe było zaliczenie przedmiotowego placu do dróg gminnych. Z kolei dokonując analizy kwestionowanej w niniejszym postępowaniu uchwały trzeba stwierdzić, że została ona wydana z powołaniem się m.in. na art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jak stwierdzono powyżej zgodnie z art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W ust. 2 tego artykułu wskazano dodatkowo, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, czyli w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jak wskazuje analiza zgromadzonych w sprawie akt dokumentów, wskazana powyżej procedura zdaje się być wyczerpaną w rozpatrywanej sprawie. Zarząd Powiatu jednogłośnie wyraził zgodę na pozbawienie Placu[...]w L. kategorii drogi gminnej, a jak wynika to z pisma Burmistrza z dnia [...] r. kierowanego do tego organu, uczynił to wyrażając tym samym zgodę na zamiar wyłączenia przedmiotowego Placu z użytkowania jako droga gminna. Fakt ten potwierdza pismo Starosty Powiatowego w L. z dnia [...] r. kierowane do Burmistrza L., informujące o pozytywnym zaopiniowaniu na posiedzeniu w dniu [...] r. przedłożonego wniosku w sprawie pozbawienia Placu [...] kategorii drogi gminnej z związku z planowanym wyłączeniem go z użytkowania. Mając na uwadze powyższe wydaje się, że w rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w L. podejmując kwestionowaną uchwałę zadośćuczyniła wymaganiom zawartym w przywołanych przepisach. Zaznaczyć przy tym wyraźnie należy, że ustawa wskazuje jedynie tryb postępowania w przypadku pozbawiania drogi określonej kategorii, nie mówiąc dokładnie o zawartym w art. 10 ust. 3 sformułowaniu "... z wyjątkiem wyłączenia drogi z użytkowania ..." , w jakiej formie takie wyłączenie powinno nastąpić. Mając na uwadze powyżej wskazane dokumenty – pisma pomiędzy Burmistrzem a Zarządem Powiatu, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło jednoczesne wyłączenie z użytkowania Placu [...] Świadczyć o tym może także stanowisko Gminy w odpowiedzi na złożoną skargę, gdzie wyraźnie stwierdzono, że podejmując kwestionowaną uchwałę w intencji Rady było pozbawienie Placu kategorii drogi gminnej, nie zaliczenie jej do innej kategorii, a tym samym wyłączenie jej z użytkowania. Dodano nadto, że przedmiotowy Plac nie odpowiada ustawowej definicji drogi publicznej umieszczonej w art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., jako że nie jest to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Z tych wszystkich powodów, uznając, że zaskarżona przez Wojewodę [...] uchwała nie narusza przywołanych w sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.