II SA/Gl 805/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. B. na Prezydenta Miasta C. w przedmiocie bezczynności po wyroku uchylającym decyzję w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta C., jako organ wyznaczony postanowieniem Wojewody [...] z [...] r. nr [...] do rozpoznania sprawy, prowadzi postępowanie z wniosku I. B. i G. H. o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości, położonych w K. przy ul. [...] i [...], stanowiących działki nr 1 i 2. Decyzją z [...] r. nr [...] organ orzekł o zwrocie na rzecz I. B. i G. H. przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał wnioskodawców do zapłaty na rzecz Miasta K. kwoty [...]zł (każdego z nich po [...] zł), tytułem zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] r. nr [...]. W wyniku skargi do sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w przeprowadzonym postępowaniu nie określono dostatecznie precyzyjnie jego przedmiotu, organy prowadziły postępowanie w stosunku do działek nr 1 i 2, podczas gdy strony występowały o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości – fragmentu działki 1 i całej działki 2. Nie ustalono także statusu prawnego nieruchomości objętej postępowaniem, w szczególności nie zbadano, czy wybrukowana część działki nie uzyskała statusu drogi publicznej. Sąd zanegował także prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego oraz zakwestionował sposób obliczenia waloryzowanego odszkodowania. W konsekwencji Sąd wskazał, że organ administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien w sposób bezsporny ustalić zakres żądania strony i przeznaczenie oraz aktualny status przedmiotowych nieruchomości, w szczególności działki 1. W dalszej zaś kolejności należy dokonać oceny wartości nieruchomości, a sporządzony operat poddać ocenie. W końcu należy dokonać prawidłowej waloryzacji odszkodowania, które winno zostać zwrócone. Wyrok Sądu stał się prawomocny z dniem 4 sierpnia 2011 r. Sąd doręczył go wraz z aktami sprawy Wojewodzie [...] w dniu [...] r. Organ II instancji przesłał akta Prezydentowi Miasta C. przy piśmie z dnia [...]r. nr [...]. Akta, wraz z prawomocnym odpisem wyroku, wpłynęły do organu I instancji [...]r. Pismem z [...] r. I. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach m. in. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta C. "w przedmiocie milczenia do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Gl 17/11". Zawnioskowała o: nakazanie Prezydentowi Miasta C. zaniechania bezczynności i niezwłocznego załatwienia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie nie wykonania wskazanego wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny na rzecz skarżącej w kwocie nie mniejszej niż [...] zł. Jako podstawę żądanej grzywny podała przepis art. 9 § 1 w zw. z art. 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173). W uzasadnieniu podała, że organ nie wykonał żadnych czynności w sprawie, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu, nie podał przyczyn zwłoki i nie wskazał innego terminu załatwienia sprawy. Zwróciła uwagę, że postępowanie trwa od wielu lat. Podała, że przed wniesieniem skargi wezwała organ do wykonania wyroku, kierując w dniu [...] r. zażalenie na bezczynność Prezydenta do Przewodniczącego Rady Miasta C. i w dniu [...] r. zażalenie do Wojewody za pośrednictwem Prezydenta Miasta. Jak wynika z akt administracyjnych, Przewodniczący Rady Miejskiej przesłał pismo skarżącej Wojewodzie, jako organowi właściwemu. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda uznał zażalenie na nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej oddalenie. Opisał tryb doręczenia mu akt sprawy oraz wyroku sądu i podał, że w jego ocenie termin do załatwienia sprawy można liczyć dopiero od dnia [...] r. (data doręczenie organowi I instancji akt i odpisu prawomocnego wyroku przez Wojewodę [...]). Podał, że po tej dacie, wykonując zalecenie sądu dotyczące ustalenia przedmiotu postępowania, organ I instancji pismem z [...] r. wezwał strony do określenia przedmiotu żądania. Ze względu na milczenie stron, wezwanie ponowiono pismem z [...] r. Wezwano także Prezydenta Miasta K. do określenia, czy działki wchodzą w zakres pasa drogowego dróg publicznych pismami z [...]r. i [...]r. Po uzyskaniu odpowiedzi, podjęte zostaną dalsze czynności w sprawie. W piśmie procesowym z [...]r. skarżąca podtrzymała skargę i zarzuty. Podniosła, że w jej ocenie Prezydent Miasta C. wnioskuje o dodatkowe dokumenty tylko celem przedłużenia postępowania, niezgodnie z prawem wyznaczył także termin załatwienia sprawy na [...]r., nie wskazując przyczyn zwłoki. Podała, że domaga się już w wyroku sądu przyznania jej od organu grzywny w wysokości [...] zł., jej wysokość obliczyła na podstawie komunikatu Prezesa GUS w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w III kwartale 2011 r. Zarzuciła, że przekazanie w związku ze skargą akt sprawy do sądu, nie może uzasadniać przedłużenia terminu rozpoznania sprawy. Zawnioskowała o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w ciągu miesiąca. Prezydent Miast C. w piśmie procesowym z [...] r. dodatkowo wyjaśnił, że w dniu [...] r. organ uzyskał informację od Prezydenta Miasta K. dotyczącą aktualnego statusu prawnego działek. Natomiast wnioskodawcy nie odpowiedzieli na wezwania, wobec czego ponownie pismem z [...] r. zostali wezwani do sprecyzowania wniosku. I. B. udzieliła odpowiedzi pismem z [...] r. (wpływ [...]r.). G. H. odpowiedział [...] r. (wpływ [...] r.). Wnioskodawcy sprecyzowali w ten sposób treść swego żądania, co umożliwiło realizację jednego z zaleceń zawartych w wyroku. Organ poinformował także, że zlecił w dniu [...] wykonanie operatu majątkowego dla potrzeb związanych ze zwrotem rozliczeń majątkowych, co stanowi wykonanie kolejnego zalecenia wyroku. W dniu [...] r. rzeczoznawca dokona oględzin nieruchomości, o czym zawiadomiono strony pismem z [...]r. Termin wykonania operatu upływa [...] r., po jego złożeniu wyznaczona zostanie rozprawa administracyjna i wydana decyzja. Fakt podejmowania przez organ czynności opisanych w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym z [...]r., jak również ich terminy, potwierdzają akta administracyjne nadesłane do sprawy. Na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. skarżąca podała, że jakkolwiek nie uczestniczyła w oględzinach ze względu na zbyt późne odebranie zawiadomienia, to z relacji sąsiada wie, że się odbyły [...]r. Stwierdziła, że podejmowane przez organ czynności są w części zbędne, albowiem sprawa zwrotu działek została już rozstrzygnięta decyzją z [...] r., a kwestią sporną jest tylko wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wniesiona do sądu skarga, ze względu na podnoszone w niej zarzuty i określone żądania, została zakwalifikowana jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym decyzje organów obu instancji, wydane w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podstawę prawną takiej skargi stanowi przepis art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Regulacja ta przewiduje, że w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Uznając skargę za zasadną sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Odszkodowanie to przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Mając na uwadze czynności podjęte przez skarżącą przed wniesieniem skargi, w szczególności pismo zawierające żądanie wykonania przez Prezydenta Miasta wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., skierowane do Przewodniczącego Rady i przekazane przez ten organ Wojewodzie [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca spełniła warunek uprzedniego zwrócenia się do organu z wezwaniem do wykonania wyroku. Pismo to na ogólnych zasadach winno być przekazane organowi właściwemu. Skarżąca nie może ponosić konsekwencji odmiennej kwalifikacji prawnej żądania dokonanej przez organ niewłaściwy w sprawie i przekazanie go organowi wyższego stopnia jako zażalenia na bezczynność wnoszonego w trybie przepisów k.p.a. Należy dostrzec, że regulacja z art. 154 p.p.s.a. nie wyklucza skargi na bezczynność organu wnoszonej na zasadach ogólnych, jako skargi na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, której celem jest wyznaczenie przez sąd organowi terminu do załatwienia sprawy, a która winna być poprzedzona wyczerpaniem trybu zażalenia na bezczynność organu, wnoszonego do organu wyższego stopnia. Wobec dopuszczalnego dualizmu trybów i żądań, w okolicznościach niniejszej sprawy w przekonaniu Sądu należało uznać, że czynności przedsięwzięte przez skarżącą przed wniesieniem skargi o treści, która sprecyzowała jej zamiary, stanowią o spełnieniu warunku uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku. Należy też wyjaśnić skarżącej, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania po wyroku sądu w żadnym przypadku nie może dojść do zasądzenia przez sąd administracyjny na rzecz strony jakiejkolwiek kwoty pieniężnej tytułem odszkodowania. Grzywna, o jakiej mowa w art. 154 p.p.s.a. nie jest zasądzana na rzecz strony postępowania, lecz ma charakter środka represyjnego i jest uiszczana na rzecz Skarbu Państwa. Grzywna nie może być utożsamiona z odszkodowaniem. Natomiast odszkodowanie, o jakim przepis ten stanowi, może być dochodzone przez stronę, która uważa że poniosła szkodę, ale przed sądem cywilnym, w odrębnie wszczętym postępowaniu o odszkodowanie. Nie mogą także mieć w sprawie zastosowania przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173), albowiem zgodnie z art. 1 tej ustawy, znajduje ona zastosowanie do odpowiedzialności tych funkcjonariuszy wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów, które ponoszą odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej. Ustawa reguluje zatem w istocie kwestie roszczeń regresowych podmiotów ponoszący odpowiedzialność za funkcjonariuszy, w stosunku do tych funkcjonariuszy i nie może być podstawą roszczeń dla strony postępowania administracyjnego. Przekonanie skarżącej, że w niniejszym postępowaniu sąd administracyjny mógłby na jej rzecz zasądzić jakąkolwiek kwotę, poza zwrotem uiszczonego wpisu sądowego, jest nieuzasadnione, nie istnieją bowiem do tego podstawy prawne, nawet w razie stwierdzenia bezczynności organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zastrzec również trzeba, że wyrażone w wyroku stanowisko Sądu odnosi się do oceny stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Stwierdzenie, że nie istnieją w dacie wyrokowania podstawy do nałożenia na organ grzywny za przewlekłe prowadzenie postępowania, nie wyklucza możliwości powielenia przez skarżącą zarzutu przewlekłości lub bezczynności na dalszym etapie postępowania, gdyby organ nie prowadził postępowania z zachowaniem koniecznej dynamiki i terminów, w szczególności nie dochował zadeklarowanego wobec strony terminu rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Przebieg rozprawy w dniu 7 marca 2012 r. wykazał, że skarżąca pozostawała w mylnym przekonaniu co do skutków wywołanych wyrokiem sądu z 2 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Gl 17/11. Skarżąca uważała, że sprawa zwrotu działek została już rozstrzygnięta, a wydana decyzja w tym zakresie pozostaje w mocy, uchyleniu uległy tylko rozstrzygnięcia dotyczące wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. Przekonanie to nie znajduje potwierdzenia w treści wyroku z 2 czerwca 2011 r., którym uchylono decyzje organów obu instancji w całości, a zatem także w części orzekającej o zwrocie. Do rozpoznania pozostał zatem całokształt sprawy, w tym również ustalenie zakresu żądania stron. Z tego względu nie jest uzasadniony zarzut, że Prezydent Miasta C. bezzasadnie domagał się od wnioskodawców określenia zakresu żądania, czym jedynie pozorował czynności procesowe. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. sąd zawarł wskazania dla organu, co do dalszego prowadzenia sprawy, dość precyzyjnie określając, jakie czynności i ustalenia w jakim zakresie powinny być poczynione przed wydaniem rozstrzygnięcia. Podstawowe i wyjściowe ustalenie winno dotyczyć zakresu żądania wnioskodawców (poprzez podanie, w jakich częściach domagają się zwrotu działek) oraz aktualnego statusu działek w zakresie przepisów o drogach publicznych. Wskazania Sądu zawarte w prawomocnym wyroku wiążą organ orzekający w sprawie i jest on zobligowany je uwzględnić. W przypadku zaniechania w tym zakresie i pominięcia wskazań sądu, organ naraża się na uchylenie wydanego rozstrzygnięcia, prawomocne orzeczenie wiąże bowiem nie tylko organy administracji, ale także sąd administracyjny dokonujący ewentualnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego zapadłego po wyroku sądu. Dla uznania, że organ po wyroku sądu prowadzi postępowanie przewlekle lub pozostaje w ogóle w bezczynności, co uzasadnia nałożenia grzywny, nie jest wystarczające stwierdzenie, że przekroczeniu uległ ustawowy termin do załatwienia sprawy, ale także stwierdzenie, że przekroczenie to nie jest uzasadnione i usprawiedliwione. W niniejszym przypadku organ I instancji otrzymał akta i odpis wyroku [...] r. Biorąc pod uwagę, że organ II instancji otrzymał akta sprawy i odpis prawomocnego wyroku z 2 czerwca 2011 r. w dniu [...] r., przekazanie sprawy nastąpiło w sposób sprawny i bez zwłoki. Zasadne jest stanowisko Prezydenta, że dopiero od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy biegnie termin jej załatwienia. Wniesienie skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania w dniu [...] r. nie może zatem zostać uznane za uzasadnione. Oceniając zasadność skargi, Sąd nie ograniczył się do oceny stanu postępowania na dzień wniesienia skargi, ale także wziął pod uwagę stan w dacie orzekania. Dla oceny zasadności zarzutu przewlekłości w tym zakresie znaczenie ma ustalenie, czy podejmowane czynności były konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy i czy wyłącznie od postawy organu zależało zachowanie należytego tempa postępowania. Jak wyżej już zostało wskazane, zakres ustaleń, do jakich organ I instancji jest zobligowany, wyznaczają wskazania zawarte w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. Konieczne zatem było uzyskanie ze strony wnioskodawców wyraźnego oświadczenia, w jakim zakresie domagają się zwrotu, czy całości obu działek, czy też w części. Bezsporne jest, że udzielenie odpowiedzi przez strony nastąpiło dopiero [...] r. (wpływ do organu odpowiedzi udzielonej przez drugiego z wnioskodawców). Organ nie dysponował żadnym środkiem mogącym dyscyplinować strony do udzielenia odpowiedzi, mógł jedynie powielać swoje wezwania, co czynił. Zwłoka w ustaleniu wyjściowej dla sprawy kwestii jest zatem usprawiedliwiona, albowiem była spowodowana postawą stron. Druga okoliczność istotna dla sprawy związana jest ze sporządzeniem operatu szacunkowego. W uzasadnieniu wyroku z 2 czerwca 2011 r. sąd zalecił sporządzić nowy operat, uwzględniając wskazane przez sąd okoliczności. Zlecenie wykonania takiego operatu, do czasu sprecyzowania przedmiotu żądania, nie było zasadne, operat musi bowiem dotyczyć działek lub ich części, objętych postępowaniem. Do czasu udzielenia odpowiedzi przez wnioskodawców, zasadne było powstrzymywanie się przez organ z udzielaniem zlecenia jego sporządzenia. Zaakceptowana przez organ data sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę do dnia [...] r., wobec konieczności wcześniejszego przeprowadzenia procedury wyboru rzeczoznawcy, nie jest datą nie zasługująca na akceptację. Okres, jaki rzeczoznawca musi przeznaczyć na sporządzenie operatu, nie może być wliczany do terminu załatwienia sprawy przez organ administracji. Skarżąca potwierdziła, że rzeczoznawca wykonał wstępne czynności związane ze sporządzeniem operatu, przeprowadził bowiem oględziny działki. W konsekwencji deklaracja organu, że po otrzymaniu operatu niezwłocznie zostanie przeprowadzona rozprawa administracyjna i wydana decyzja, stały się podstawą do zaakceptowania przez Sąd dotychczasowego przebiegu postępowania. Żadna czynność organu nie okazała się zbędna i pozbawiona podstaw, zaś tempo dokonywania kolejnych czynności było uzależnione także od postawy osób trzecich, w tym stron postępowania. W tej sytuacji, mimo przekroczenia kodeksowego terminu do wydania decyzji, przeprowadzonego do tej pory postępowania nie można ocenić jako przewlekłego, do terminów załatwienia sprawy nie można bowiem wliczać okresów zwłoki, za którą organ nie ponosi odpowiedzialności. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.