II SA/Gl 806/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" przy ul. [...] w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Działając na skutek zawiadomienia wystosowanego przez "A" Sp. z o.o. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) wszczął postępowanie w sprawie wykucia otworu w stropie budynku położonego przy ul. [...] w C.. W wyniku wykonanych robót połączone zostały lokale użytkowe nr [...] i nr [...]. znajdujące się na parterze i w piwnicy tego budynku stanowiące własność J.P. . Postępowanie to organ zakończył decyzją nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że po przeprowadzeniu oględzin ustalił, że w jednym z lokali została usunięta część stropu w celu zamontowania między lokalami nr [...] i nr [...] nowej klatki schodowej. Krawędzie otworu w stropie zostały wzmocnione belkami stalowymi opartymi na murach w piwnicy. Organ ustalił także, że oba lokale są użytkowane przez ich właściciela jako lokale mieszkalne, a przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane w okresie od [...] r. do [...] r. bez pozwolenia na budowę. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] r., opartym na przepisie art. 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( dalej zwanej P.b.), organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zrealizowanych robót. Z przedłożonej w dniu [...] r. ekspertyzy wynikało, że roboty polegające na wykonaniu otworu w stropie z zabudową stalowej konstrukcji wsporczej oraz na wykonaniu drewnianych schodów między dwoma lokalami zostały zrealizowane poprawnie i nie budzi wątpliwości możliwość ich bezpiecznego użytkowania. W tym stanie rzeczy organ uznał, że brak jest podstaw do dalszej jego ingerencji i z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota "B" w C. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to żądanie Wspólnota "B" wskazała, że PINB nieprawidłowo zastosował w sprawie przepisy art. 81c P.b., gdyż roboty wykonane przez właściciela lokali użytkowych znajdujących się w ich budynku nie były prowadzone w zgodzie z przepisami prawa budowlanego. Roboty te zostały bowiem wykonane bez wymaganej przepisami ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na ingerencje w część wspólną budynku, którą stanowi strop nośny. Tym samym roboty te należało zakwalifikować jako samowolę budowlaną i prowadzić postępowanie w trybie art. 48, 49, 49a czy 49b i dalszymi przepisami dotyczącymi budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych. Decyzja PINB tymczasem bezprawnie doprowadziła do zalegalizowania samowoli budowlanej. W piśmie z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. uzupełnił zarzuty odwołania wniesionego przez Wspólnotę wskazując, że ekspertyza, na którą powołał się PINB odnosiła się tylko do lokali użytkowanych przez inwestora. Według zaś oświadczenia członków Wspólnoty wykonany otwór w stropie spowodował liczne pęknięcia i zarysowania, a także ugięcie wielu elementów konstrukcyjnych w pozostałej części budynku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej [...] WINB) utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia faktyczne organu I instancji wskazując, że prawidłowo uznał on dalsze prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe. W tej kwestii [...] WINB powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, a w szczególności na wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r. ,( sygn. akt II SA/Op 585/08 , w: LEX nr 504230), w którym wskazano, że jeśli organ prowadząc postępowanie uzna, iż wykonane roboty nie odpowiadają standardom praw , w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak aby doprowadzić je do zgodności z tymi standardami. Natomiast w przypadku, gdy zrealizowane roboty budowlane dostosowania takiego nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie i decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Odnosząc się do informacji zawartej w piśmie "A" Sp. z o.o. [...] WINB wskazał, że mając na uwadze powyższe informacje PINB w przypadku wątpliwości co do stanu technicznego budynku winien rozważyć zasadność nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy całego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w C. oraz rozważyć możliwość wszczęcia postępowania w trybie art. 62 ust. 3 P.b. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję [...] WINB wniosła Wspólnota "B" w C. reprezentowana przez 3 członków jej Zarządu. W skardze domagała się ona uchylenie w całości tej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji PINB. W uzasadnieniu skargi Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie przez [...] WINB przepisów materialnego ( Prawa budowlanego) poprzez bezprawne zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej i potwierdzenie tezy organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania. Tymczasem przedmiot tego postępowania istnieje, a stanowi go bezprawne połączenie dwóch lokali użytkowych. Strona skarżąca podkreśliła, że do wykonania przedmiotowych robót budowlanych doszło bez zgody wspólnoty z uwagi na obawy związane z ingerencja w część wspólna budynku, jaką stanowi strop nośny. Następnie Wspólnota wskazała, że w zgodzie z przepisami art. 48 i art. 49 P.b. właściwy organ winien nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez wymaganego pozwolenia, a jeżeli budowa spełniała wymogi wynikające z art. 48 ust. 2 P.b. powinien podjąć właściwe działania przewidziane w następnych ustępach tego artykułu, a także w art. 49 tej ustawy. Tymczasem orzekające w sprawie organy zignorowały tę procedurę i ograniczyły się do legalizacji stwierdzonej samowoli na podstawie art. 81 c P.b. zobowiązując inwestora jedynie do wykonania ekspertyzy dotyczącej prawidłowości wykonanych robót. Uzasadniając swoją decyzję [...] WINB nie uwzględnił wniosków Wspólnoty "odnośnie grożących konsekwencji i sankcji w stosunku do sprawcy wykonanej samowoli budowlanej". Organ ten nie odniósł się w ogóle do kwestii poruszonych przez Wspólnotę w odwołaniu. Postawa taka dowodzi rażącego zignorowania postulatów strony skarżącej, które mają "zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa budynku wielorodzinnego i dalszego jego użytkowania". Skarżąca Wspólnota ponownie podniosła , że inwestor nie uzyskał jej zgody na połączenie należących do niego lokali użytkowych, a jego "skarga została odrzucona przez Sąd Rejonowy w C." (chodzi o oddalenie wyrokiem SR w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...], powództwa J.P. wytoczonego przeciwko Wspólnocie "B" – przyp. Sąd). W tym stanie rzeczy skarżąca Wspólnota poddała w wątpliwość czy instytucja pozwolenia na budowę ma sens. W końcowej części skargi Wspólnota zarzuciła także naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Podkreślił, że w jego ocenie brak było podstaw do dalszego prowadzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robot budowlanych, a zatem należało na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 51ust. 1 pkt 2 P.b. umorzyć wszczęte postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu zezwalającym na jej wzruszenie. Dodać należy, że kontrolę legalności zaskarżonego aktu Sąd przeprowadził zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej zwanej – p.p.s.a. ) w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane polegające na połączeniu dwóch lokali użytkowych znajdujących się w wielomieszkaniowym budynku mieszkalnym poprzez wybicie otworu w stropie jednego z lokali i połączenia ich drewnianymi schodami należy zaliczyć do robót budowlanych stanowiących przebudowę części budynku. Stosownie do art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r,. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej zwanej P.b.) przez przebudowę należy bowiem rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b. roboty budowlane polegające na przebudowie nie są zaliczane do budowy., aczkolwiek co do zasady inwestor przed przystąpieniem do takich robót budowlanych powinien w zależności od rodzaju tych robót legitymować się bądź to zgłoszeniem, o jakim mowa w art. 30 P.b. bądź tez pozwoleniem na budowę o jakim jest mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc te stwierdzenia do realiów kontrolowanej sprawy wskazać należy, że wykonane przez J.P. roboty budowlane wymagały uzyskania przed przystąpieniem do nich decyzji właściwego organu wskazanej w art. 28 ust. 1 P.b. Zaliczenie wykonanych robót budowlanych do przebudowy powoduje, że w przypadku ich samowolnego wykonania nie znajdują do nich zastosowania ani przepisy art. 48 , ani też art. 49 b P.b. lecz przepisy art. 51 P.b. odnoszące się do robót budowlanych, które nie zostały objęte hipotezami art. 48 ust. 1 czy art. 49b ust. 1 tej ustawy. Wskazać należy, że w wyrokach sądów administracyjnych prezentowane było niejednolite stanowisko dotyczące możliwości badania w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w trybie art. 51 P.b. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w szczególności nakładania na inwestora w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy obowiązku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O ile bowiem obowiązek przedłożenia takiego oświadczenia wynika wprost z art. 32 ust. 4 pkt 2 i z art. 30 ust. 2 P.b. oraz odesłania do tych regulacji zawartych odpowiednio w przepisach art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz w art. 49b ust. 2 pkt 1 tej ustawy, o tyle brak jest takiego odesłania w unormowaniach zawartych w art. 51 P.b. Tę sporną kwestię ostatecznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w składzie 7 sędziów abstrakcyjną uchwałę w dniu 10 stycznia 2011 r. oznaczoną sygnaturą II OPS 2/10. Zgodnie z tą uchwałą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. uchwała II OPS 2/10 [w:] ONSAiWSA 2001, z. 2, poz. 22). Mając na uwadze tę uchwałę należy przyjąć, że orzekające w sprawie organy nie były uprawnione do żądania przedłożenia przez inwestora w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 P.b. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trafnie natomiast, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, PINB z powołaniem się na art. 81 c ust. 2 i ust. 3 P.b. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzy technicznej dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nałożenie tego obowiązku na inwestora miało na celu ustalenie jakości wykonanych robót budowlanych i rozpoznania ewentualnych zagrożeń dla obiektu spowodowanych tymi robotami. Wskazać przyjdzie, że w przypadku gdyby z ekspertyzy tej wynikała konieczność wykonania czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ byłby zobowiązany do nałożenia na inwestora takich obowiązków w oparciu o wspomniany wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a następnie miałby obowiązek wydać decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 3 P.b. Dodać trzeba, że w przypadku stwierdzenia w oparciu o przedmiotową ekspertyzę istnienia zagrożeń dla obiektu spowodowanych wykonanymi robotami budowlanymi organ mógł w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. wydać także decyzję o rozbiórce czy doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Ze sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzy nie wynikała jednak konieczność wydania decyzji opartej czy to na przepisie art. 51 ust. 1 pkt lub pkt 2 P.b. zatem dalsze prowadzenie postępowania naprawczego w trybie powołanych przepisów było bezprzedmiotowe. Zatem zasadnie organ umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Skład orzekający podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w szeregu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych ( por. poza powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrokiem WSA w Opolu z dnia 22 maja 2008 r., II SA/Op 585/08, także m.in. wyroki WSA w Białymstoku z dnia II SA/Bk 461/09, czy WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2011 r. II SA/Kr 1564/11). Akceptując treść podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia zgodzić się należy jednakowoż z częścią podniesionych w skardze zastrzeżeń kierowanych pod adresem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Orzekające w sprawie organy bowiem w sposób wyraźny nie wskazały w oparciu, o jakie przepisy prawa materialnego zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W związku z tym organ I instancji naruszył unormowanie wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Ten sam przepis w związku z art. 140 k.p.a. naruszył także organ II instancji. Naruszenie to nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a zatem nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W omawianym przepisie nie chodzi bowiem o połączenie schodami dwóch wydzielonych lokali mieszkalnych czy użytkowych lecz o wyrażoną w uchwale zgodę właścicieli na połączenie dwóch odrębnych lokali w jedną nieruchomość. Skarżącej Wspólnocie wskazać jednakowoż należy, że jeżeli dojdzie do pogorszenia się stanu technicznego budynku przy ul. [...] w C.i będzie to pozostawało w związku przyczynowym z robotami budowlanymi wykonanymi przez właściciela lokali użytkowych nr [...] i nr [...], wówczas w będzie ona mogła dochodzić naprawienia przez inwestora powstałej szkody w drodze powództwa cywilnego. Naprawienia szkód powstałych w poszczególnych lokalach mieszkalnych mogą też dochodzić poszkodowani właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kierując się art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.