II SA/Gl 809/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisów z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Wnioskiem z dnia [...]r. skarżąca Spółka zwróciła się do Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w D. o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. Jako zbiór, z którego mają być udostępnione dane, wskazano ewidencję gruntów. Przedmiot wniosku dotyczył wydania wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości stanowiących prawo własności, współwłasności, użytkowania wieczystego, współużytkowania wieczystego określonej imiennie osoby, w szczególności nieruchomości położonych w D. przy ul. [...], ujawnionych w KW [...]oraz [...]oraz ewentualnego wskazania, czy określona we wniosku osoba była właścicielem (współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym, współużytkownikiem wieczystym) nieruchomości położonych na terenie miasta D. w okresie ostatnich 5 lat, ze wskazaniem tych nieruchomości. We wniosku wyjaśniono, że żądane dane są konieczne celem załączenia jako dowodu do pozwu przeciwko członkom zarządu spółki i ustanowienia hipotek zabezpieczających wierzytelności wnioskodawcy na majątku poszczególnych członków zarządu, jak również w celu wytoczenia ewentualnej skargi pauliańskiej przeciwko członkom zarządu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii UM, odmówił udostępnienia żądanych danych. W podstawie prawnej podano art. 219 i 268a w związku z art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 24 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.). Organ wskazał, że wnioskodawca nie wykazał się interesem prawnym w uzyskaniu żądanych danych, a jedynie interesem faktycznym. Jak wynika z wniosku, Spółka nie zna stanu majątkowego określonej we wniosku osoby i usiłuje go ustalić w oparciu o ewidencję gruntów i budynków. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje innych form i zasad udzielania informacji z ewidencji gruntów, niż w niej wskazane. Wyrys i wypis z ewidencji ma charakter zaświadczenia w rozumieniu k.p.a., a krąg uprawnionych do jego otrzymania jest określony przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego. W kwestiach innych niż uzyskanie wypisu lub wyrysuj istnieje możliwość ubiegania się o wydanie zaświadczenia w oparciu o przepis art. 217 k.p.a., zawsze jednak informacje z zasobu geodezyjnego, nawet gdy nie przybierają formy wypisu lub wyrysu, mogą dotyczyć tylko konkretnego gruntu, budynku, lokalu. Złożony wniosek nie konkretyzował podmiotu ewidencyjnego. Wnioskodawca nie mógł żądać wypisu w oparciu o art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, albowiem nie należy do kręgu podmiotów wskazanych w tych przepisach. Podstawę wydania wypisu mógł zatem stanowić jedynie art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy, w tym zakresie jednak nie wykazano po stronie wnioskodawcy interesu prawnego związanego z nieruchomościami będącymi przedmiotem wpisu. Wnioskodawca nie mógł także żądać określonych we wniosku informacji na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., gdyż brak jest przepisów prawa wymagających uzyskania danych z ewidencji dla realizacji celów wskazanych we wniosku. W złożonym zażaleniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2 i 3 w związku z art. 20 ust. 1 i 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 299 kodeksu spółek handlowych, art. 527-534 k.c. oraz art. 2 i 7 Konstytucji oraz art. 10 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Podniosła, że organ błędnie definiuje interes prawny, o jakim mowa w art. 217 § 2 k.p.a. i art. 24 ust. 3 pkt 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Aby wystąpić ze skargą pauliańską w trybie art. 527 k.c. lub złożyć w pozwie wniosek o zabezpieczenie powództwa, wierzyciel jest zobowiązany ustalić stan majątkowy dłużnika, co jest możliwe tylko poprzez złożenie wniosku o sporządzenie wypisu z rejestru gruntów. Bez uzyskania bliższych informacji o majątku dłużnika, wierzyciel nie może także złożyć wniosku o ustanowienie hipoteki zabezpieczającej. Także by móc żądać wyjawienia majątku, wierzyciel najpierw musi uzyskać stosowny tytuł wykonawczy, nie może jednak skutecznie złożyć w pozwie wniosku o zabezpieczenie z braku stosownych danych. W ten sposób przepisy o możliwości zabezpieczenia poprzez ustanowienie hipoteki przed wytoczeniem powództwa byłyby martwe dla wierzycieli, gdyby nie mogli ono w drodze administracyjnej ustalić stanu posiadania dłużnika. Świadczy to o legitymowaniu się przez wnioskodawcę interesem prawnym w pozyskaniu stosownego wypisu z ewidencji. Zwrócono także uwagę, że organ niejednolicie definiuje interes prawny, co narusza art. 8 k.p.a. W reakcji na wcześniejszy wniosek z analogicznym żądaniem, stronie udzielono żądanego wypisu, na dowód czego przedstawiono w załączeniu pismo UM w D. z dnia [...]r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielił stanowisko, że Spółka nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu żądanego wypisu z ewidencji. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zapadłe [...]r. nie jest analogiczne z aktualnie rozpoznawaną sprawą ze względu na zmianę stanu prawnego. Wskazano, że ustawodawca wyraźnie zróżnicował warunki udzielania informacji o przedmiocie ewidencji i podmiotach. Zgodnie z art. 24 ust. 2, informacje dotyczące gruntów, budynków i lokali, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy, są jawne i powszechnie dostępne. Na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy, Starosta wydaje wypis z operatu zawierający dane osobowe, o jakich mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, na żądanie określonych podmiotów oraz innych podmiotów, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami. Swój interes prawny skarżąca wywodzi ze stosunku zobowiązanego stwierdzonego nakazem sądowym oraz procedurą zabezpieczającą interesy wierzyciela. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że nie jest możliwe uzyskanie informacji z ewidencji gruntów, mające na celu odszukanie majątku dłużnika. Wyrażono przekonanie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z ewidencji i nie wskazała przepisu prawa materialnego, na podstawie którego wypisu takiego może żądać. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzuciła, że organy wadliwe odmawiają uznania po stronie skarżącej interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych. Podtrzymała w tym zakresie swoje stanowisko wyrażone w zażaleniu. Wskazała w szczególności, że wyjawienie majątku w trybie k.p.c. może mieć miejsce po uzyskaniu tytułu wykonawczego przed wszczęciem egzekucji lub w jej toku. Nie jest możliwe w tym trybie uzyskanie informacji, jaki majątek posiada przyszły pozwany. Podniesiono, że jakkolwiek art. 299 k.s.h. czy 527 k.c. nie nakładają bezpośrednio na wierzyciela obowiązku dostarczenia wypisu z ewidencji, to jednak brak takiego dokumentu ma wpływ na sytuację prawną wnioskodawcy. Sąd oddali bowiem skargę pauliańską, jeśli wnioskodawca nie określi precyzyjnie przedmiotu żądania – czynności, której bezskuteczności się domaga. Oddali także wniosek o zabezpieczenie na majątku nieruchomym, zawarty w pozwie na podstawie art. 299 k.s.h., to zaś pozbawi wierzyciela ochrony i utrudni osiągnięcie celu postępowania. Podkreślono, że zgodnie z art. 730 § 2 k.p.c. zabezpieczenia może żądać każda strona lub uczestnik, jeśli uprawdopodobni roszczenie oraz interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia. Interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia istnieje zaś wtedy, gdy brak zabezpieczenia uniemożliwi lub poważnie utrudni wykonanie zapadłego w sprawie orzeczenia. Wnioskując o zabezpieczenie należy precyzyjnie wskazać jego sposób. W przypadku ustanowienia hipoteki przymusowej warunkiem jest określenie nieruchomości. Jedynym sposobem wykazania aktualnego stanu posiadania konkretnej osoby jest uzyskanie danych z ewidencji gruntów. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem, że do udzielenia jej analogicznych danych w roku [...]doszło w innym stanie prawnym. Zarówno wówczas jak i obecnie warunkiem uzyskania danych z ewidencji jest wykazanie interesu prawnego przez wnioskodawcę. Nie zmieniło się także brzmienie art. 217 § 2 k.p.a. Zasadny jest wobec tego zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. oraz przepisów Konstytucji i art. 10 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, zgodnie z którym urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez instytucję w przeszłości. Stanowisko swoje skarżąca podtrzymała w piśmie procesowym z dnia [...]r. oraz na rozprawie w dniu [...]r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że dla oceny prawidłowości kontrolowanych rozstrzygnięć nie może mieć znaczenia uprzednia praktyka organów w kwestii udzielania z ewidencji gruntów informacji dotyczących stanu posiadania określonych osób. Europejski Kodeks Dobrej Administracji jest aktem mającym zastosowanie w postępowaniach przed instytucjami i organami Unii Europejskiej, co wynika z art. 2 ust. 4 lit. a) tego aktu. Poszczególne państwa tworzące Wspólnotę nie są bezpośrednio związane w stosunkach wewnętrznych postanowieniami EKDA, co nie znaczy, że ich organy nie mogą dobrowolnie stosować jego postanowień, mając na celu usprawnienie administracji ( por. J. Świątkiewicz: Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Wprowadzenie, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych. Warszawa 2007, s. 17.). Standardy wprowadzone EKDA są zasadniczo zbieżne z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, uregulowanymi rozdz. 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Do naczelnych zasad działania administracji należy legalność, która w konflikcie z innymi wartościami i zasadami winna uzyskać priorytet. Powołany przez skarżącą art. 10 ust. 2 EKDA zobowiązuje do uwzględniania uzasadnionych i słusznych oczekiwań jednostki, związanych z dotychczasową praktyką organów. O tym, czy oczekiwania te są słuszne, decyduje legalność dotychczasowej praktyki organów. Realizacja zasady z art. 8 k.p.a. - pogłębiania zaufania do organów Państwa i świadomości oraz kultury prawnej obywateli może dotyczyć tylko działań zgodnych z prawem. Nie można uznać, że wzgląd na wartość trwałości praktyki orzeczniczej może być dostatecznym argumentem uzasadniającym jej kontynuację, bez względu na wymóg zgodności z prawem. Jednocześnie trzeba zauważyć, że udzielona Skarżącej w przeszłości informacja w jednostkowej sprawie nie stanowi dowodu na istnienie w tym zakresie utrwalonego orzecznictwa i praktyki, nie jest także możliwe w niniejszym postępowaniu odniesienie się do legalności tej praktyki. Dla oceny prawidłowości wydanych postanowień ma natomiast znaczenie kwalifikacja zawartych we wniosku żądań. Orzeczenie organu winno bowiem odpowiadać żądaniu strony. Z tego względu podkreślenia wymaga, że żądanie dotyczyło wydania wypisu z ewidencji gruntów a kryterium selekcji danych miała być tożsamość osoby fizycznej. Spółka domagała się wypisów dotyczących nieruchomości, należących aktualnie lub w okresie poprzednich 5 lat do określonej osoby, w tym ujawnionych w księgach wieczystych o podanych we wniosku numerach, nie identyfikując jednak w żaden sposób tych nieruchomości. Dla rozpoznania wniosku zastosowanie znajdują przepisy ustawy z [...] r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 42, poz. 334). Przepis art. 20 ust. 1 ustawy wskazuje, że ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków podlegają informacje dotyczące zarówno nieruchomości (gruntów, budynków, lokali), jak i wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 informacje dotyczące właściciela i innych osób władających nieruchomościami. Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 (dotyczące nieruchomości) są jawne i powszechnie dostępne, co przewiduje art. 24 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że dostęp do tych informacji na podstawie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy ma każdy bez potrzeby wykazywania własnego interesu prawnego. Można wskazać, że przepisy ustawy nie określają, w jakiej formie ma nastąpić udostępnienie powyższych informacji o gruntach, budynkach i lokalach. W tym zakresie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), które w § 51 przewiduje różne formy udostępniania danych ewidencyjnych. Udostępnienie takie może nastąpić przez wydanie wypisów z rejestrów i kartotek, wyrysów z mapy ewidencyjnej, komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, plików komputerowych, a nawet przez przekazanie informacji ustnie i wizualnie. Jest przy tym oczywiste, że ze względu na zakres możliwych do udzielenia w tym trybie informacji, wniosek winien dotyczyć konkretnych nieruchomości, zindywidualizowanych poprzez kryterium adresu lub numeru geodezyjnego. Kryterium indywidualizacji nie może natomiast być osoba właściciela, dane o charakterze osobowym w tym trybie nie mogą być bowiem przetwarzane i ujawniane. Odmiennie przedstawia się kwestia udzielania z operatu ewidencyjnego informacji, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Dane zawierające te informacje nie są jawne i powszechnie dostępne, gdyż udostępniane są tylko na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale, podmiotów publicznych lub niepublicznych lecz realizujących zadania publiczne, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami i wreszcie innych podmiotów, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami (art. 24 ust. 3 pkt 1 – 3 ustawy). Organ ewidencyjny udostępnia zaś te dane przez wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego. W niniejszej sprawie Spółka domagała się wydania jej wypisu zawierającego dane dotyczące osoby właściciela. Z tego względu nie mógł znaleźć zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy, a wydanie wypisu zasadnie organy uzależniły od spełnienia przesłanki z art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy. Istotną zatem dla sprawy jest kwestia, czy skarżąca Spółka legitymuje się interesem prawnym związanym z gruntami, budynkami i lokalami. Po pierwsze należy wobec tego zwrócić uwagę, że nie zostało sprecyzowane, o jakie nieruchomości chodzi. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1055/07 – Lex nr 499782, że w oparciu o przepisy ustawy można udzielić informacji jedynie o konkretnych, zindywidualizowanych gruntach, budynkach i lokalach. Trzeba wskazać, że przesłanką wydania wypisu zawierającego dane osobowe właściciela nieruchomości jest uprzednie wykazanie, że właśnie w stosunku do tej nieruchomości wnioskodawcy przysługuje jakieś uprawnienie lub ciąży na nim obowiązek (co stanowi emanację interesu prawnego związanego z nieruchomością). Wykazanie interesu prawnego związanego z nieruchomościami jest warunkiem uzyskania wypisu. Interes prawny, rozumiany jako wynikający z prawa zespół uprawnień lub (i) obowiązków nie może istnieć bez swego przedmiotu, do którego się odnosi. Wnioskujący o wypis winien zatem znać przedmiot, z którym związane są jego uprawnienia i obowiązki. Sąd podziela ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika nie należy do organów administracji publicznej, gdyż w tych sprawach właściwymi są komornicy i sąd powszechny jako organy egzekucyjne (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06 oraz z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1089/08 - oba orzeczenia publ. http. orzeczenia. nsa, gov. pl). Skarżąca w swych pismach wprost wskazuje, że celem jej wniosku jest właśnie uzyskanie danych o majątku. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że wnioskodawczyni nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do majątku wskazanej we wniosku osoby, jak podano, dane dotyczące jej majątku są zbierane przed wytoczeniem ewentualnych powództw. Przewidziana w prawie możliwość wytaczania powództw czy ustanawiania zabezpieczeń prawnorzeczowych na majątku dłużników (czy nawet przyszłych dłużników) nie jest źródłem interesu prawnego związanego z określonymi składnikami majątku. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, instytucje procesowe związane z ustanawianiem zabezpieczeń czy wytaczaniem powództw nie "stają się martwe" z tego względu, że osoby usiłujące skorzystać z tych instytucji nie mogą uzyskać wypisu z ewidencji gruntów. Odmowa wydania takiego wypisu w przypadkach analogicznych do rozpatrywanego ogranicza podmiot w możliwości posłużenia się określonymi dowodami. Nie ma to jednak znaczenia dla sprawy, albowiem jak przyznaje sama skarżąca, przepisy regulujące przywoływane przez Spółkę instytucje procesowe nie wymagają legitymowania się przez powoda wypisem z ewidencji gruntów. Brak zatem podstaw aby uznać, że wydanie wypisu w takiej sytuacji jest wymagane przez przepisy prawa. Niewątpliwe uzyskiwanie danych o majątku nieruchomym dłużników z ewidencji gruntów, w warunkach jej komputeryzacji, byłoby dużym ułatwieniem dla wierzycieli i ułatwiało ich sytuację procesową. Akceptacja dla takiego rozwiązania może jednak stanowić jedynie postulat de lege ferenda, natomiast w aktualnym stanie prawnym nie umożliwia, w przekonaniu Sądu, wydania żądanego wypisu. Jak się jednak wydaje, dokonana w roku 2009 zmiana art. 24 ustawy nie jest wyrazem woli ustawodawcy, aby w trybie administracyjnym umożliwić w oparciu o ewidencję gruntów i budynków, ustalanie przez wierzycieli danych dotyczących majątku dłużników. Wprowadzone brzmienie art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy wprost wymaga, aby ubiegający się o wypis legitymował się interesem prawnym w stosunku do określonej nieruchomości, której wypis ma dotyczyć. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.