II SA/Gl 812/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 49 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej p.b.), w sprawie wniosku "A." sp. z o.o. z siedzibą w W. o zatwierdzenie projektu budowlanego samowolnie wybudowanego węzła betoniarskiego przy ulicy [...] w K., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej wynoszącej [...] zł. W uzasadnieniu podano m. in., że w związku z samowolną budową węzła betoniarskiego wszczęto postępowanie administracyjne i wdrożono tryb określony w art. 48 p.b. Inwestor przedłożył żądane dokumenty. W związku z powyższym należało ustalić opłatę w wysokości określonej w artykule 59f ust. 1 p.b. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB złożyło "B." Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając je w całości. Podniesiono, że PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej klasyfikując obiekt do kategorii VIII ("inne budowle"). Organ pierwszej instancji poczynił to bez jakichkolwiek ustaleń. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku rozpoznania zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu podał m. in., że organ II instancji nie może ograniczać się jedynie do skontrolowania wymiaru opłaty, pomijając samą zasadność wydania pozytywnego postanowienia. W ocenie organu zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez wyczerpującego ustalenia okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, czym naruszono przepis, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przed wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których ustalił jedynie istnienie wytwórni betonu oraz, iż inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z analizy akt sprawy nie sposób uznać, aby przed wydaniem przywołanego postanowienia organ powiatowy ustalił, czy budowa jest możliwa do zalegalizowania, tj. czy jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wątpliwości budzi także data wykonania robót, bowiem w protokole z dnia [...] r. odnotowano, iż był to rok 2011, natomiast w protokole kontroli z dnia [...] r., iż miały one miejsce w latach 2006-2008. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób też stwierdzić, czy postępowanie dotyczy jednego obiektu, czy też kilku obiektów. Z treści zawiadomienia z dnia [...] r. można wywnioskować, iż mamy do czynienia z legalnością budowy węzła betoniarskiego. Postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów także dotyczy węzła betoniarskiego, natomiast jak wynika z analizy przedłożonego projektu budowlanego dotyczy on węzła betoniarskiego wraz z zasiekami oraz infrastrukturą techniczną. W protokole kontroli z dnia [...] r. odnotowano nadto, iż zakres wykonanych robót obejmuje: laboratorium, magazyny, kontenery, kotłownię, basen wody technologicznej, silosy, ścianę oporową i rampę. Brak jest jakichkolwiek informacji, czy pozostałe obiekty powstały legalnie, czy też mają zostać zalegalizowane. Projekt zagospodarowania terenu winien stanowić integralną część projektu budowlanego i nie może zostać oddzielnie załączony do akt sprawy, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Skargę na postanowienie WINB złożyła "A." sp. z o.o. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 2 p.b., poprzez przyjęcie, że uczestnikowi postępowania innemu niż samowolny inwestor służy prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, 2) art. 123 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z przekroczeniem granic kontroli postanowienia i niezasadną ingerencję w istotę sprawy, 3) art. 6 k.p.a., poprzez wydanie przez WINB postanowienia o uchyleniu postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej z pogwałceniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z pogwałceniem art. 49 ust. 2 p.b. nakazującego odpowiednie stosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów o karach, 4) art. 8 § 2 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia wbrew utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, 5) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z pogwałceniem zaufania Skarżącej do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ rozpatrywał zażalenie spółki "B" przy błędnym założeniu, że uczestnik postępowania inny niż samowolny inwestor ma prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Takie założenie jest niezgodne z brzmieniem art. 49 ust. 2 p.b., orzecznictwem sądownictwa administracyjnego i stanowiskiem doktryny. Postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczy w istocie wyłącznie interesu prawnego strony zainteresowanej pozytywnym zakończeniem sprawy, tj. zasadniczo samowolnego inwestora (czy też jego następcy prawnego), a zatem tylko taki podmiot jest uprawniony do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Za takim poglądem przemawia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar. W sprawie dotyczącej kary interes prawny ma tylko ten podmiot, którego ta sprawa żywotnie dotyczy, tj. podmiot, na który może zostać nałożona kara. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W wyroku WSA w Olsztynie z dnia 10 października 2007 r., II SA/Ol 683/07, Sąd stanął na stanowisku, że organ drugiej instancji, rozpatrując zażalenie na postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, powinien skontrolować wyłącznie kwestie związane z naliczoną przez organ pierwszej instancji opłatą legalizacyjną i rozstrzygnąć jedynie w tym zakresie. Nie może natomiast badać zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż będzie to przedmiotem rozpatrzenia przy wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego bądź odmowie jego zatwierdzenia. Powyższego poglądu nie podziela P. Brzozowski w glosie do powyższego wyroku (LEX/el. 2007), wskazując na specyficzny charakter postępowania legalizacyjnego, które jest wieloetapowe i każdy z tych etapów może zakończyć się nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 albo jego kontynuacją, jeżeli strona wykonała nałożony na nią obowiązek. Tak więc wydanie postanowienia na podstawie art. 49 ust. 1 ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej jest zajęciem przez organ stanowiska, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., oraz że inwestor przedstawił wszystkie wymagane dokumenty (art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b.), a także że zostały spełnione wymagania z art. 49 ust. 1 p.b. Do obowiązków organu drugiej instancji rozpatrującego zażalenie na postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, należałoby więc w pierwszej kolejności badanie, czy istniała w ogóle podstawa do wydania takiego postanowienia, a dopiero następnie skontrolowanie prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zatem organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów o wysokości opłaty, ale uwzględnia wszelkie znane mu przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (A. Gliniecki, Komentarz do art. 49 p.b.; LEX-el.; podobnie w wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK 1812/07). Z tych powodów stwierdza się, że "Adresatem postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, (...) jednak nie oznacza to, że stronami postępowania legalizacyjnego mogą być tylko te podmioty" (A. Gliniecki, Komentarz do art. 49 p.b.; LEX-el.). Stąd, "(...) do postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej nie odnosi się ograniczenie pojęcia strony, które zostało przewidziane w art. 28 ust. 2 i ust. 3 p.b. Legitymacja procesowa do złożenia zażalenia na postanowienie przysługuje więc, zgodnie z zasadami ogólnymi, adresatowi postanowienia, czyli stronie w sensie art. 28 k.p.a., oraz podmiotom na prawach strony (...)" (Z. Cieślik, Komentarz do art. 49 p.b., LEX-el.). Przy tym, gdy ustawodawca chce zawęzić krąg podmiotów uprawnionych do złożenia zażalenia, wyraźnie na to wskazuje (np. art. 56 ust. 5 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne; j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 243 ze zm.). Jest tak, gdyż według art. 78 Konstytucji RP wyjątki od zasady zaskarżalności rozstrzygnięć winna przewidywać ustawa. "(...) unormowania ustawowe muszą przy tym spełniać wymóg określoności. Brak wystarczającej precyzji ustanowionych unormowań może stanowić samodzielną przesłankę dla stwierdzenia naruszenia art. 78 Konstytucji (L. Garlicki [red.], K. Wojtyczek, Komentarz do art. 78 Konstytucji RP, LEX-el., teza 20). Odstępstwo od zasady wyznaczonej treścią normatywną art. 78 Konstytucji powinno być przy tym podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK-A 2002/4/42). W razie wątpliwości należy też stosować wykładnię prokonstytucyjną, uwzględniającą interesy nie tylko jednej strony, ale i pozostałych. Ponieważ w postępowaniu występują sporne interesy stron, a ww. opłata jest jednym z etapów do legalizacji wymagającej spełnienia przesłanek wyjściowych, merytorycznych, ocenianych przez organy, to nie ma powodów do ograniczenia w niniejszej sprawie konstytucyjnych praw podmiotu, który założył zażalenie. Skoro, jak stwierdza również zasadnie WINB, zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane przedwcześnie, bez wyczerpującego ustalenia okoliczności przedmiotowej sprawy, pozwalających na dokonanie subsumpcji prawnej i oceny stanu faktycznego, stąd Sąd nie przesądza merytorycznej treści rozstrzygnięcia, gdyż nie pozwalają na to braki w postępowaniu dowodowym. Kwestie merytoryczne będą podlegały badaniu w toku dalszego postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 28, 107 §3, 123, 138 §1 pkt 2 i §2 k.p.a., art. 49 ust. 2 p.b., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.