II SA/Gl 813/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 maja 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/551/2025/8092 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 29 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 16 kwietnia 2025 r. odmawiającą przyznania D. P. (zwanemu dalej "wnioskodawcą", "stroną", "wnoszącym sprzeciw") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. P.. Decyzja Kolegium została wydana w następstwie rozpatrzenia odwołania strony. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania, w tym m.in. wskazało, że już wcześniej decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, a po wniesieniu odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy przez Kolegium. Organy uznały bowiem wówczas m.in., że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Jednak na skutek skargi tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 424/24 uchylił zarówno poprzednią decyzję Kolegium z dnia 8 lutego 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją odmowną decyzję organu I instancji z dnia 30 listopada 2023 r. Według bowiem Sądu organy administracji publicznej doszły do błędnego przekonania o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zatrudnieniem, a sprawowaną przez wnioskodawcę opieką. Według Sądu ojciec wnioskodawcy wymaga wsparcia we wszystkich czynnościach życia codziennego, a wnioskodawca musi być w pełni dyspozycyjny względem jego potrzeb. Nadto, nieuprawnione pozostają stwierdzenia, że to brat wnioskodawcy ma udzielić pomocy w opiece nad ojcem, tak by wnioskodawca mógł podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd wskazał jednocześnie, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji, o ile nie wystąpią nieznane do tej pory inne negatywne przesłanki, przyzna skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne począwszy od 1 września 2023 r. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta J. ponownie odmówił przyznania wnoszącemu obecnie sprzeciw wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako powód odmowy organ wskazał na brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, czy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Ponadto przeszkodą do przyznania świadczenia okazała się data powstania jego niepełnosprawności. Organ I instancji wskazał także, że w okresie od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. wnioskodawca był osobą bezrobotną uprawnioną do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, następnie od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. pobierał on stypendium dla bezrobotnych, na które został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy, po czym od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. ponownie jako osoba bezrobotna pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Skoro zaś wnioskodawca pogodził opiekę nad ojcem z odbywaniem szkolenia, stażu lub przygotowania zawodowego, to w tym przypadku nie wystąpił związek przyczyno-skutkowy pomiędzy koniecznością stałej i bezpośredniej opieki nad ojcem a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Obecnie wnoszący sprzeciw wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W wyniku jego rozpatrzenia wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 maja 2025 r. Kolegium uchyliło odmowną decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 16 kwietnia 2025 r., a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Według Kolegium niezrozumiałe jest stanowisko organu I instancji, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie taki bowiem związek przyczynowo-skutkowy zachodzi. Brak podejmowania przez stronę zatrudnienia spowodowany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez stronę aktywności zawodowej. Przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia nie jest, według Kolegium, posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Kolegium wskazało jednak przy tym, że organ I instancji powinien ustalić, czy pobierając stypendium dla bezrobotnych wnioskodawca wykonywał pracę zarobkową, np. na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenia. Tylko wówczas organ może rozważyć, że zachodzą okoliczności pozwalające na uznanie, że świadczenie nie będzie przysługiwało. Samo bowiem pobieranie stypendium dla bezrobotnych nie przesądza o braku podstaw do pobierania i przyznania tego świadczenia. Końcowo Kolegium stwierdziło, że zasadne okazały się zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponadto organ I instancji naruszył art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wydano wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało przy tym, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i pominie jednocześnie art. 17 i ust. 1b u.ś.r. Strona wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W sprzeciwie zarzucono, że Kolegium niezasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. W związku z jednoznacznym stwierdzeniem Kolegium, że strona spełnia wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium powinno było rozpatrzyć sprawę co do istoty poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazało przy tym, że jego rozstrzygnięcie ma na celu zapewnienie pełnej realizacji obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu skutkującym wydaniem decyzji administracyjnej rodzącej skutki finansowe dla budżetu państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszo instancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dla dokonywanej w ramach rozpoznania sprzeciwu oceny legalności kwestionowanej obecnie decyzji kasacyjnej Kolegium kluczowe znacznie ma treści wydanego w niniejszej sprawie wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 424/24. W wyroku tym tutejszy Sąd przesądził że, ze względu na zakres sprawowanej przez obecnie wnoszącego sprzeciw opieki nad ojcem i spowodowaną sprawowaniem tej opieki konieczność rezygnacji z zatrudnienia spełnione zostały przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 września 2023 r. Przeszkodą do jego przyznania nie może być przy tym ani możliwość udzielenia przez brata skarżącego pomocy w opiece sprawowanej nad ojcem ani data powstania niepełnosprawności tego ostatniego. Stanowisko to jest wiążące dla organów procedujących ponownie nad wnioskiem strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Uchylając poprzednie odmowne decyzje organów Sąd nie wykluczył jednak kategorycznie możliwości wydania ponownej odmownej decyzji. Zastrzegł jednak wyraźnie, że taka odmowa będzie dopuszczalna jedynie w razie gdy w toku ponownie prowadzonego postępowania ujawniona zostanie nieznana dotychczas Sądowi negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania dopatrzył się istnienia takiej nieznanej dotychczas negatywnej przesłanki w fakcie, iż w okresie od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. wnioskodawca był osobą bezrobotną uprawnioną do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, następnie od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. pobierał on stypendium dla bezrobotnych, na które został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy, po czym od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. ponownie jako osoba bezrobotna pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Odmiennie całą sytuację oceniło Kolegium przyjmując, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej nie stanowi przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia. Stanowisko to zaś, zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprzeciw, w realiach rozpoznawanej sprawy zasługuje na aprobatę. Kolegium wskazało jednocześnie na konieczność ustalenia, czy pobierając stypendium dla bezrobotnych wnioskodawca wykonywał pracę zarobkową np. na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenia. Chodzi o okres od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. Przyznać należy rację Kolegium, że okoliczność ta wymagała wyjaśnienia. Jednak w ocenie Sądu jej wyjaśnienie mogło odbyć się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Kolegium i nie wymagało uchylenia odmownej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zwłaszcza, że ustalenia w tym zakresie mogły jedynie w bardzo niewielkim zakresie wpłynąć na rozstrzygnięcie o przyznaniu wnioskowanego świadczenia. W przypadku bowiem ustalenia, że w okresie od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. obecnie wnoszący sprzeciw nie tylko pobierał stypendium, ale również pozostawał w stosunku pracy bądź zlecenia odmowa przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia mogła dotyczyć jedynie właśnie tego okresu. Natomiast w świetle wiążącej oceny prawnej dokonanej we wspomnianym wyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 424/24 nawet bez tych dodatkowych ustaleń spełnione zostały przesłanki do przyznania obecnie wnoszącemu sprzeciw wnioskowanego świadczenia za okres od 1 września 2023 r. do 9 kwietnia 2024 r. oraz od 17 kwietnia 2024 r. Zamiast zatem uchylać po raz kolejny decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium powinno było przeprowadzić wskazane powyżej uzupełniające postępowanie dowodowe i następnie orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i orzeczeniu co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia, na okres od 1 września 2023 r. z uwzględnieniem ewentualnej przerwy spowodowanej przejściowym pozostawaniem w stosunku pracy lub zlecenia, w zależności od wyników uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł) Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium rozpatrzy wniesione w sprawie odwołanie, bacząc aby dochowana została zasada dwuinstancyjności postępowania i związana z nią rola organu odwoławczego, polegająca na ponownym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej, przy czym Kolegium związane będzie przedstawioną powyżej oceną prawną Sądu, co do konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w podanym powyżej zakresie. Przeprowadzenie tego postępowania da odpowiedź, co do spełnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia za wskazany powyżej okres pobierania przez stronę stypendium dla bezrobotnych (od [...] 2024 r. do [...] 2024 r.). Zważywszy na wyrok tutejszego Sądu z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 424/24 w odniesieniu do okresu wcześniejszego, jak i przypadającego po nim, przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia należy uznać za spełnione, o ile nie ujawnią się jeszcze inne, nieznane dotychczas okoliczności, stanowiące przeszkodę do przyznania tego świadczenia na część lub całość okresu objętego wnioskiem.