II SA/Gl 815/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi [...] w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste części ułamkowej nieruchomości oddala skargę Uchwałą Nr (...) z dnia (...) r. Rada Miejska w O. uchyliła swoją uchwałę Nr (...) z dnia (...) r. w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste części ułamkowej działki nr (...) oraz wydzielenie lokalu z budynku administracyjnego Urzędu Miasta i Gminy O. położonego w O. przy (...). W podstawie prawnej tej uchwały wskazano na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 204 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Pismem z dnia (...) r. pełnomocnik obecnie skarżącego (...) w Z. wniósł od powyższej uchwały odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem uchwały uchylonej zaskarżoną uchwałą było władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach indywidualnej jednostki (...), co powoduje, że uchylona uchwała miała w istocie charakter decyzji administracyjnej. Konsekwencją takiego stanu rzeczy winno być zastosowanie do jej wzruszenia lub zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Tymczasem uchylenie tej uchwały nastąpiło z pominięciem trybu przewidzianego w art. 155 kpa. W dalszej części uzasadniono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazano, iż w istocie w ogóle nie doszło do prawidłowego doręczenia zaskarżonej uchwały (decyzji), jednakże z ostrożności procesowej przyjęto, iż o jej podjęciu dowiedział się pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem Rejonowym w Z. w dniu (...) r. w sprawie o zawezwanie do zawarcia ugody (sygn. akt (...)). Rozpoznając to odwołanie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., powołując się na art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na negatywną przesłankę do jego wniesienia w postaci braku decyzji administracyjnej mogącej być przedmiotem kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy obszernie przedstawił rozważania na temat charakteru i składników decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 kpa. W ocenie Kolegium zaskarżona uchwała nie spełnia warunków, jakie winna spełniać decyzja administracyjna. Nie wskazuje konkretnego, zindywidualizowanego adresata, nie zawiera również rozstrzygnięcia o charakterze władczym. W ocenie organu uchylona zaskarżoną uchwałą uchwała z (...) r. była jedynie uchwałą kompetencyjną, zaś zaskarżona uchwała odbiera wcześniej przyznane kompetencje organowi wykonawczemu do zawarcia umowy oddania w wieczyste użytkowanie. W skardze do Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 104 i 107 kpa przez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów koniecznych dla przyjęcia, że stanowi ona decyzję administracyjną. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej to postanowienie uchwały Rady Miasta w O. z dnia (...) r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono podłoże konfliktu pomiędzy skarżącym a Gminą O.. W szczególności wskazano, że skarżącemu (...) przysługuje roszczenie w stosunku do Gminy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie prawa własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń na podstawie art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 2 c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.). Zakwestionowano prawidłowość podejmowanych w tej kwestii czynności przez organy Gminy. Przedstawiono argumenty mające wskazywać na zasadność tego roszczenia. W dalszej części podtrzymano stanowisko, że zaskarżona uchwała nosi cechy decyzji administracyjnej. Zwrócono uwagę, że jej treść i skutki należy oceniać w powiązaniu z uchwałą z (...) r. Zestawienie tych dwóch aktów prowadzić musi do wniosku, że w istocie mają one charakter rozstrzygnięć indywidualnych skierowanych do skarżącego (...). Podkreślono, iż o tym czy czynność organu stanowi decyzję administracyjną decyduje jej treść a nie nazwa i forma. W ocenie skarżącego treść zaskarżonej uchwały wypełnia znamiona decyzji z uwagi na zawarte elementy. Podtrzymano zarzut naruszenia art. 155 kpa i wskazano, że zmiana decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż jest ona dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik postępowania Gmina O., w piśmie procesowym z dnia (...) r. również wniosła o oddalenie skargi. Wskazano w tym piśmie na okoliczności usprawiedliwiające dotychczasowe działania Gminy w kwestii odmowy realizacji roszczenia skarżącego. Podniesiono, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste spółdzielni nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej – rodzi bowiem stosunek cywilnoprawny. Zwrócono uwagę na postanowienie tut. Sądu z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 478/08, mocą którego odrzucona została skarga skarżącego (...) na uchwałę będącą przedmiotem odwołania w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem. Ta okoliczność w ocenie uczestnika świadczy, że skarżący miał świadomość, że zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną. Obecni na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. pełnomocnicy skarżącego oraz uczestnika postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia – nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. gdy czynność organu nie jest decyzją (por. G. Łaszczyca w: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Zakamycze 2005, t. II, s. 229). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona w drodze odwołania uchwała Rady Miejskiej w O. nie jest i nie mogła być decyzją administracyjną w sensie prawnym. Niezależnie bowiem od prowadzonych w toku postępowania wywodów stron w kwestii dotyczącej składników i treści decyzji administracyjnej stwierdzić przyjdzie, że z przepisów ustrojowych wynika, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie podejmuje rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej. W przypadku organu stanowiącego gminy, jakim jest jej rada, wynika to z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W szczególności forma, w jakiej zapadają podejmowane przez radę gminy rozstrzygnięcia wynika z przepisów art. 14, art. 15 ust. 1 i art. 18 powołanej ustawy. Organem gminy uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych jest natomiast wójt (burmistrz, prezydent), co wynika wprost z art. 39 ust. 1 ustawy. Taki kształt ustrojowy organów gminy powoduje, iż rada gminy nie jest uprawniona do podejmowania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To zaś oznacza, iż bez względu na treść podjętej uchwały pozostaje ona uchwałą (a nie decyzją administracyjną), a jej kontroli służą wyłącznie środki określone w rozdziale 10 ustawy. Skoro zatem przedmiotem odwołania nie była decyzja administracyjna, to za prawidłowe należy uznać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność takiego odwołania. Wskazać przyjdzie w tym miejscu, co wynika z prawomocnego postanowienia tut. Sądu z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 478/08, że skarżący (...) pismem z dnia (...) r. (a więc po wniesieniu odwołania) wniósł do Sądu skargę na uchwałę będącą w niniejszej sprawie przedmiotem odwołania wskazując, iż dokonuje tej czynności na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji można domniemywać, że sam skarżący miał świadomość, że zaskarżona uchwała podlega kontroli w trybie przepisów ostatnio wymienionej ustawy, a nie w trybie kpa. Ta uwaga pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego podzielić należy stanowisko uczestnika postępowania, że sprawa realizacji roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienie własności budynków (lub ich części) ma charakter cywilnoprawny. Tymczasem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w zakresie określonym w art. 1 i 2 tego kodeksu (z zastrzeżeniem art. 3 i 4). Ponieważ roszczenie skarżącego z uwagi na jego cywilnoprawny charakter nie mieści się przedmiotowo w żadnym z przywołanych zakresów regulacji kpa, to tym samym jego sprawa w zakresie, w jakim dotyczy realizacji tych roszczeń nie podlega załatwieniu na drodze administracyjnej. Odnośnie natomiast możliwości przeprowadzenia kontroli uchwały poprzedzającej wydanie zaskarżonego postanowienia, to zwrócić przyjdzie uwagę, że Sąd w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2008 r. wyjaśnił, że tamto postanowienie Sądu nie pozbawia skarżącego ochrony prawnej, jako że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być złożone do właściwego organu w każdym czasie otwierając drogę kontroli sądowoadministracyjnej. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).