II SA/Gl 815/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1, 2, 2a, 2b, 2c, 2d oraz 14a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 627 – dalej u.k.p.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), stwierdził, że R. L.W., spełnia określone przepisami prawa warunki do wydania dokumentu prawa jazdy ważnego do dnia [...] r., numer [...], numer druku [...], z uprawnieniami kategorii AM, A1, B, B1. W uzasadnieniu podano m. in., że na wniosek R.W. z dnia [...] r. o wymianę brytyjskiego prawa jazdy na mocy art. 14 u.k.p. wydano polskie prawo jazdy nr [...]. W przypadku kat. A obarczonej ograniczeniem zawartym w brytyjskim dokumencie w pozycji nr 12: < 25 kW zastosowano odpowiednio art. 14 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, bowiem prawo jazdy wydane za granicą zawierało ograniczenie, o którym mowa w art. 13 ust. 5 u.k.p., przez co należało je uwzględnić w wydanym prawie jazdy. Zgodnie z powyższym przepisem odpowiednikiem kat. A dla motocykla z silnikiem o mocy poniżej 25 kW w polskim prawie jest kat. A1. R.W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując wyłącznie część decyzji dotyczącą kategorii A1. Wskazał, że choć w brytyjskim prawie jazdy faktycznie widnieje kategoria prawa jazdy A z ograniczeniem <25kW, to ograniczenie to ma charakter wyłącznie czasowy. Kategorię A odwołujący posiada od ponad 5 lat, a to oznacza, że wspomniane ograniczenie już nie obowiązuje, zatem w polskim prawie jazdy powinna być obecnie wpisana kategoria A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1, 2, 2a, 2b, 2c, 2d oraz art. 14a u.k.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że spór w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie kategorii A1 prawa jazdy. Organ I instancji uznał, że przedstawione przez odwołującego brytyjskie prawo jazdy zawiera w zakresie kategorii A ograniczenie dotyczące mocy silnika pojazdów. Uwzględniając to ograniczenie kategorią uprawnień, która w świetle obowiązującej w Polsce regulacji prawnej przysługuje odwołującemu, jest kategoria A1. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji. Rozstrzygające znaczenie ma treść dokumentu zagranicznego prawa jazdy. Ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "prawa jazdy" w znaczeniu dokumentu. W konsekwencji, o tym, jakie uprawnienia przysługują osobie ubiegającej się o wymianę prawa jazdy, rozstrzygają wpisy w treści zagranicznego prawa jazdy. Skoro w dokumencie prawa jazdy zamieszczono ograniczenie dotyczące kategorii A, to organ I instancji nie mógł tego ograniczenia nie uwzględnić. Skargę na powyższą decyzję złożył R. W., zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, błędne działanie, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów całego postępowania i odszkodowania oraz przeprosiny. W uzasadnieniu podał m. in., że obecnie jest on posiadaczem polskiego prawa jazdy z błędną kategoria A1. Oszukano go, pozbawiono w sposób szokujący uprawnień, na które ciężko trzeba zapracować i które są mu potrzebne do dalszego funkcjonowania w życiu codziennym. Uprawnienia te zdobył legalnie i prawnie w [...]. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, niejasności, co do kategorii prawa jazdy Urząd Miasta w C. powinien skontaktować się z Urzędem w [...], by je wyjaśnić, czego nie uczyniono. Złamano również urzędnicze zasady etyczne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jako podstawa rozstrzygnięcia podawany jest m. in. art. 14 u.k.p. Wg ust. 1 osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą zawiera ograniczenie, o którym mowa w art. 13 ust. 5, ograniczenie to uwzględnia się w wydawanym prawie jazdy (ust. 2). Jako podstawa rozstrzygnięcia podawany był również art. 14 ust. 2b u.k.p. Wg niego "W celu wymiany krajowego prawa jazdy osoby, której prawo jazdy zostało wydane przez inne niż Rzeczpospolita Polska państwo członkowskie Unii Europejskiej, Konfederację Szwajcarską lub państwo członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, właściwy organ wydający prawo jazdy zwraca się do właściwego organu tego państwa o potwierdzenie danych zamieszczonych w oryginale dokumentu. Nie jest zatem tak, jak pisze organ odwoławczy, że rozstrzygające znaczenie ma tu treść dokumentu zagranicznego prawa jazdy, a o tym, jakie uprawnienia przysługują osobie ubiegającej się o wymianę prawa jazdy, rozstrzygają wpisy w treści zagranicznego prawa jazdy. Skoro ustawodawca nakazuje dokonanie potwierdzenia wpisów zawartych w dokumencie, to oznacza, że rozstrzygające znaczenie będą miały dopiero wpisy potwierdzone z zastosowaniem wskazanej procedury. Także dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. L 403 z 30 grudnia 2006, str. 18—60) w części "Różne przepisy dotyczące wymiany, cofnięcia, wydawania wtórników oraz uznawania praw jazdy", odnosi się do omawianej problematyki. W art. 11 ust. 1 stwierdza, że "Posiadacz ważnego krajowego prawa jazdy wydanego przez jedno państwo członkowskie, który ma miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, może złożyć wniosek z prośbą o wymianę jego prawa jazdy na prawo jazdy równoważne. Obowiązkiem państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy równoważne jest sprawdzenie, jakiej kategorii uprawnienia faktycznie zachowują ważność na mocy przedstawionego prawa jazdy." Wykładnia przepisów krajowych winna uwzględniać także uregulowania unijne. Skarżący tymczasem od początku kwestionował zasadność rozstrzygnięcia i podnosił, że organy winny potwierdzić we właściwym organie zagranicznym, iż ograniczenie kat. A do 25 kW miało charakter czasowy, dwuletni, po czym uzyskał on uprawnienia bez wskazanego ograniczenia. Na powyższą okoliczność na rozprawie przedłożył zagraniczną dokumentację potwierdzającą ten fakt, którą zdobył we własnym zakresie (pomimo, że powinna zostać uzyskana już przez organ I instancji), Sąd jednak nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Niewątpliwie uchybieniem był brak ustaleń w powyższym zakresie, dokonanych z urzędu przez organy. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta C. zwrócił się do organu brytyjskiego o przesłanie informacji dotyczących ewentualnych rozbieżności w dokumentacji oraz w wydanych kategoriach praw jazdy pismem z dnia [...] r., już po wydanej decyzji. SKO z kolei w postawie rozstrzygnięcia przywołuje art. 14 ust. 2b u.k.p., ale jednak go nie analizuje i nie wywodzi z niego skutków prawnych, pomimo iż w odwołujący się kwestionował ustalenia Prezydenta. SKO winno zatem dostrzec braki dowodowe postępowania. W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu i uchybiające ww. przepisom. Z uwagi na zasady ekonomiki procesowej wystarczające było jednak uchylenie wyłącznie decyzji organu II instancji, który winien ocenić dokumenty uzyskane przez skarżącego z organu brytyjskiego, bowiem nie były one oceniane. Po ich analizie wyda stosowne rozstrzygnięcie, którego Sąd tu nie przesądza. W przepisach p.p.s.a. brak jest regulacji, która by upoważniała Sąd do orzeczenia przeprosin skarżącego przez organy. Z kolei kwestia przewlekłości lub bezczynności wymagała zainicjowania odrębnego postępowania. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty dojazdu do Sądu z C. w obie strony (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów postępowania przed organami administracji nie był uzasadniony, bowiem Sąd orzeka o zwrocie kosztów postępowania przed Sądem. Nie był zasadny również wniosek o zwrot kosztów pomocy prawnej, gdyż w świetle art. 205 §1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Skarżący nie był tu reprezentowany przez pełnomocnika, a swych interesów bronił osobiście. Nie potwierdził w sposób formalny poniesienia kosztów, o których mowa w art. 205 §1 p.p.s.a., a inne koszty, niż w przepisie wymienione, nie podlegają zwrotowi.