II SA/Gl 817/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu oddala skargę. W związku z informacją uzyskaną od Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (z dnia 26 października 2016 r,) Prezydent Miasta C. wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości położonej w C. obejmującej działkę o nr ewid. 1 obręb [...]. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że właścicielem nieruchomości jest Miasto C. a użytkownikiem wieczystym spółki "A" Sp. z o.o. z siedzibą w C. przy ul. [...]. Całkowita powierzchnia działki wynosi 6,2ha, a użytek gruntowy w ewidencji gruntów jest oznaczony jako tereny przemysłowe. Jak ustalono przed listopadem 2004r. na terenie nieruchomości funkcjonowała baza transportowa [B] i Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] prowadzące działalność w zakresie budownictwa ogólnego i inżynierii lądowej i wodnej. Teren będący przedmiotem niniejszego postępowania o powierzchni ok. 1 ha, stanowi środkowy północno-zachodni fragment działki. Wykorzystywany on jest obecnie do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na składowaniu węgla. Pismem z dnia 21 grudnia 2016 "A" Sp. z o.o wyjaśniła, iż nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. Na nieruchomości była wcześniej prowadzona działalność polegająca na składowaniu. Powołała się przy tym na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], na mocy której Wojewoda oddał w użytkowanie wieczyste Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu [...] należące do Skarbu Państwa działki w tym działkę nr 2 przy ul. [...] i [...] w C. W pkt. V tejże decyzji został opisany sposób zagospodarowania działek oddanych w użytkowanie wieczyste , który polegał m.in. na magazynowaniu olejów, składowaniu /place składowe wraz z ogrodzeniem bazy materiałowo-składowej, stacja paliw , myjnia oraz hale magazynowe. Zatem obecnie prowadzona działalność stanowi kontynuację działalności prowadzonej jeszcze przez Skarb Państwa. Spółka nie musiała zatem występować o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie zostały również przeprowadzone oględzin, w czasie których stwierdzono, iż na części działki ewid. 1 obręb [...] znajduje się skład węgla. Organ przeprowadził wreszcie analizę zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości wykonanych w latach 1996, 2003, 2005, 2007, 2009, 2015 i 2016. Ustalono, iż na fragmencie działki, której dotyczy postępowanie skład węgla pojawił się dopiero w 2016 r. W konsekwencji powyższych ustaleń organ uznał, iż w sprawie doszło do bezprawnej zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości i działając na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzją z dnia [...]r. nr [...]: - wstrzymał użytkowanie terenu części działki nr ewid. 1 obręb [...] położonej w C. przy ulicy [...] będącego w wieczystym użytkowaniu spółki "A" sp. z o.o. z siedzibą w C. przy ulicy [...], wykorzystywanego do prowadzenia działalności polegającej na składowaniu węgla, bez uzyskania stosownych decyzji i pozwoleń administracyjnych, - wyznaczył termin do dnia 20 sierpnia 2017r., firmie "A" sp. z o.o.. z siedzibą w C. przy ulicy [...], do wystąpienia do tut. organu z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na składowaniu węgla na terenie części działki nr ewid. 1 obręb [...] położonej w C. przy ulicy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka "A" podnosząc naruszenie przez organ I instancji art. 7, 77 §1 i 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności między innymi brak zbadania stanu nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zweryfikowania podnoszonej przez spółkę okoliczności , że WPRI w latach 90-tych posiadała na tych terenach składowiska węgla z uwagi na istnienie na działce bocznicy kolejowej, nieuwzględnienie istnienia i treści umowy dzierżawy przez inny podmiot niż skarżący a w konsekwencji niezasadne wstrzymanie użytkowania części działki nr 1 dodatkowo bez wskazania powierzchni działki objętej decyzją. Odwołująca się podniosła także błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść decyzji a to poprzez bezpodstawne uznanie , iż część działki nr 1 przeznaczona była przez firmę [C] pod bazę transportową, podczas gdy baza transportowa mieściła się przy ul. [...] w D., na terenie przedmiotowej nieruchomości [C] posiadał stację paliw. Wskazała wreszcie na naruszenie przepisu art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie , pomimo braku zbadania jaki był stan faktyczny i wykorzystywanie działki nr 1 przed datą wejścia w życie ustawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Wskazało, iż w sprawie rzeczywiście doszło do zmiany sposobu wykorzystania terenu poprzez zlokalizowanie na przedmiotowej działce składu opału oraz mechanicznej sortowni węgla. Zatem zastosowanie przez Prezydenta Miasta C. rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było w pełni uzasadnione. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A" sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C.: 1) nie rozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności poprzez: - zaniechanie szczegółowego zbadania stanu nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przed 11 lipca 2003 r., - brak należytego zweryfikowania podnoszonej przez skarżącą okoliczności, iż użytkujący przedmiotową działkę w latach 1965-2002 podmiot tj. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...], prowadziło na tych terenach składowisko węgla, z uwagi ma istnienie na działce bocznicy kolejowej i wytwórni asfaltu, poprzez m.in. zwrócenie się do Nadzoru Budowlanego w C. i Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w likwidacji w C. z zapytaniem, czy przed 2003 rokiem istniały na przedmiotowej działce składowiska węgla, - brak zwrócenia się do Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w likwidacji w C. o dane pracowników WPRI w okresie 1996-2003, celem przesłuchania w charakterze świadków, na okoliczność, czy przed 2003 rokiem istniały na przedmiotowej działce składowiska węgla, - nieuwzględnienie istnienia i treści umowy dzierżawy nieruchomości przez inny podmiot i brak dokonania ustaleń, czy ewentualnie dzierżawca nieruchomości posiada dokumentację związaną z możliwością prowadzenia działalności polegającej na składowaniu węgla na przedmiotowej nieruchomości, - oparcie swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na pismach stron (sąsiadów Sprzeciwiających się prowadzeniu składowiska węgla, a odmówienie wiarygodności wyjaśnieniom strony skarżącej, bez należytego uzasadnienia swojego stanowiska. Skarżąca podniosła wreszcie naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego bezzasadne zastosowanie, pomimo, że do zmiany zagospodarowania działki doszło przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm – dalej jako "u.p.z.p") uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Jednocześnie w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Zastosowanie powyższego rozwiązania wymaga przede wszystkim ustalenia czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednocześnie, mając na względzie pogląd, iż przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego, organ administracyjny powinien ocenić zgodność stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu ustalić, czy zmiana ta ma swoje podstawy w wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy (por wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Łd 456/17 – orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p znajduje zastosowanie w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. II SA/Gl 823/16). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, iż organy administracji prawidłowo ustaliły, że na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 1 obręb [...] w C. doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Świadczą o tym bezspornie zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1996-2015 a następnie w 2016. Otóż wyraźnie z nich wynika, że przedmiotowe składowisko pojawiło się pomiędzy rokiem 2015 a 2016. Ta okoliczność w ocenie składu orzekającego została bezspornie wykazana. W ocenie składu orzekającego nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi, iż przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana do składowania węgla, co ma wynikać z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], na mocy której Wojewoda oddał w użytkowanie wieczyste Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu [...] należące do Skarbu Państwa działki w tym działkę nr 2 przy ul. [...] i [...] w C.. W ocenie skarżącej w pkt. V tejże decyzji został opisany sposób zagospodarowania działek oddanych w użytkowanie wieczyste , który polegał m.in. na magazynowaniu olejów, składowaniu /place składowe wraz z ogrodzeniem bazy materiałowo-składowej, stacja paliw, myjnia oraz hale magazynowe. Trafnie organ II instancji wskazał, iż przedmiotem działalności Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] była działalność budowlana a nie handel węglem. Nie można zatem utożsamiać pojęcia "place składowe" ze składami węgla przeznaczonym na sprzedaż. Niezależnie od tego z akt administracyjnych wynika, iż na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 1 obręb [...] w C. prowadzona jest jednocześnie działalność polegająca na mechanicznej przeróbce węgla. Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający uznaje, iż organy administracji w sposób nie budzący wątpliwości wykazały, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu i doszło do tego bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione. Decyzja Prezydenta Miasta C. została skierowana do właściwego podmiotu. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2017 r. (sygn. II OSK 2101) "w ust. 3 art. 59 u.p.z.p. ustawodawca wyraźnie wskazał, kto może być adresatem decyzji tam wymienionych w pkt 1 i 2. Obowiązki wymienione w powyższych przepisach mogą być nałożone jedynie na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i to wskazuje kto w tej sprawie ma interes prawny". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.