II SA/Gl 823/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. A. i J. P. zwrócili się do Wójta Gminy J. o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu działki nr 1 przy ul. [...] w J. W kolejnych pismach z dnia [...]r., [...]r. oraz [...]r. A. i J. P. wskazali na niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykorzystanie pod tartak oraz skład drewna działki nr 1. Jednocześnie podnieśli, że działalność ta jest wykonywana bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Postanowieniem dnia [...]r. Wójt Gminy J. zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez PINB w Z. w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie. W wyniku wniesionego przez A. i J. P. zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...]r. uchyliło postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy J. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania i użytkowania działki nr 1, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznając wniesione zażalenie postanowieniem z dnia [...]r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu wniesionej przez A. i J. P. skargi wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Gl 83/13 uchylił zaskarżone postanowienie SKO w B. jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...]r. W dniu [...]r. Wójt Gminy J. wydał decyzję o umorzeniu postępowania, która w wyniku wniesionego odwołania została decyzją SKO w B. z dnia [...]r. uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wójt Gminy J. wstrzymał użytkowanie terenu działki nr 1 przy ul. [...] w J. oraz wyznaczył termin 60-dniowy od uprawomocnienia się tej decyzji, na dostarczenie zatwierdzonego przez Starostę [...] projektu zagospodarowania w/w działki, stanowiącego część składową dokumentacji budowlanej zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania torowiska do pilarki taśmowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wobec niedostarczenia przez właściciela nieruchomości zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki uznał, że takiego projektu właściciel nie posiada. Jednocześnie wobec braku możliwości zobowiązania właściciela nieruchomości do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy postanowił wstrzymać użytkowanie terenu działki nr 1. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli zarówno A. i J. P. jak i T. K. i D. K. A. i J. P. zarzucili wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz lekceważenie wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2013r., co skutkowało nie wydaniem decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania terenu. Z kolei T. K. i D. K. zarzucili niewskazanie podmiotu którego dotyczy skarżona decyzja oraz brak podstaw prawnych do jej wydania i na tej podstawie wnieśli o umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło nakazania . K. zam. J. ul. [...] prowadzącemu działalność "A" przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr 1 przy ul. [...] w J. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że mając na uwadze zapisy planu przestrzennego Gminy J. obowiązujące dla przedmiotowej działki, w celu ustalenia czy oddziaływanie prowadzonej działalności powstałej w wyniku zmiany sposobu zagospodarowania terenu związanej ze zmianą sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie do montażu pilarki taśmowej przekracza granice nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny, koniecznym stało się przeprowadzenie kontroli, jednakże wyłącznie pod kątem przekroczenia poziomu hałasu, bowiem brak na przedmiotowym terenie emitorów gazów lub pyłów do atmosfery. W związku z czym [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. Delegatura w B. przeprowadził właściwe kontrole, które nie wykazały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Dodatkowo WIOŚ w K. poinformował, że podczas kontroli nie przeprowadzono pomiarów pyłów, ponieważ przedmiotowy zakład nie jest źródłem emisji zorganizowanej zanieczyszczeń do powietrza. W związku z powyższym należało stwierdzić, że prowadzona przez D. K. działalność na działce nr 1 jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. i brak jest podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania tej działki. Pismem z dnia 18 lipca 2016r. A. i J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego. W ocenie skarżących tartak został zlokalizowany na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny budownictwa mieszkalnego, a ze względu na rodzaj prowadzonej działalności jest wyjątkowo uciążliwy dla sąsiadujących z nim nieruchomości, czego dowodzić mają przedłożone przez stronę zdjęcia. Na uciążliwość tego obiektu składa się cały cykl produkcyjny w postaci transportu surowca, jego rozładunku, następnie obróbki oraz ponownego załadunku. Wskazali również, że wyeliminowane zostały z obrotu prawnego zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Zdaniem skarżących zapisy planu wykluczają lokalizację na tym terenie jakiejkolwiek działalności, która negatywnie oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości bez względu na stopień tego oddziaływania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w całości podtrzymało stanowisko oraz argumentację zwartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...]r. skarżący odnieśli się do treści odpowiedzi na skargę dodatkowo podnosząc, że zakwestionowali sposób przeprowadzenia badań przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie dotyczącym przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. W pismach z dnia [...]r. uczestnicy postępowania D. K. i T. K. wskazali, że przedłożone przez skarżących dokumenty jednoznacznie wskazują na prawidłowość przeprowadzonych pomiarów dotyczących natężenia hałasu, a przedłożone fotografie potwierdzając, że dotyczą jednego cyklu produkcyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w sprawie orzekał już tut. Sąd wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Gl 83/13 uchylając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w przypadku ustalenia, że wniosek skarżących dotyczy zmiany zagospodarowania terenu o jakiej mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ winien rozważyć w oparciu o ustalenia faktyczne możliwość zastosowania normy z art. 59 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, przy czym rozważając tę kwestię organ będzie miał na uwadze nie tylko faktyczne wykorzystanie terenu działki i charakter zmiany zagospodarowania terenu tej działki (z wyłączeniem jednorazowych zmian trwających do roku), ale też ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia zawarte w projektach zagospodarowania tej działki stanowiących część zatwierdzonych projektów budowlanych znajdujących się w obrocie prawnym. Nie ulega wątpliwości, że zarówno organy jak i Sąd związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego biegu postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu, co wprost wynika z treści normy zawartej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."). W toku postępowania skarżący sprecyzowali treść swojego wniosku stwierdzając, że dotyczy on zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki, zatem nie może budzi wątpliwości, że taki był przedmiot prowadzonego przez organy postępowania. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 199 z późn. zm. dalej: "u.p.z.p.") zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio ( ust.1). Przy czym przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust.2). Natomiast w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ( ust.3). Z uregulowań powołanego artykułu wynika wyraźnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z wyłączeniem sytuacji przewidzianych w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i wówczas, gdy przeprowadzenie robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga w ogóle podejmowania robót budowlanych. Trzeba zauważyć, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. Z. Niewiadomski – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005r. str.379 i następne). Nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki, która z kolei była następstwem zainstalowania torowiska dla pilarki taśmowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku gospodarczego znajdującego się na tej działce. Taka zmiana sposobu użytkowania nieruchomości stanowiła w konsekwencji zmianę zagospodarowania terenu tej działki i mogłaby skutkować wdrożeniem procedury wynikającej z art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. Wskazać należy, że powołany przepis znajduje zastosowanie w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. Powyższe stanowisko potwierdza również orzecznictwo sądowoadministarcyjne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012r., sygn. akt IV SA/WA 213/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010r., sygn. akt II SA/Gd 697/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym niemniej w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu zagospodarowania terenu zostały zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz zmianę sposobu użytkowania dla inwestycji polegającej na montażu torowiska dla pilarki taśmowej w budynku gospodarczym wraz ze zmianą sposobu użytkowania części tego budynku, zlokalizowanej na działce nr 1 w J. Z kolei PINB w Z. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] znak: [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Konsekwencją wydania tej decyzji było z kolei wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. znak: [...] (utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. znak: [...]). Nie zmienia to jednak faktu, że sporny obiekt powstał legalnie i wbrew temu co twierdzą skarżący nie stanowi samowoli budowlanej. Zainicjowane przez skarżących postępowania nie doprowadziły do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które nadal pozostaje w obrocie prawnym. Jednocześnie w protokole kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z dnia [...]r. PINB stwierdził zgodność obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 6/08, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2010r. sygn. akt IV SA/Po 493/10 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdza się bowiem, że bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 marca 2016r. sygn. akt II SA/Go 65/16 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2016r. sygn. akt II SA/Gl 451/16 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze oraz wskazania Sądu organy dokonały również, kontroli zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że zmiana ta nie narusza tych postanowień. Sąd w pełni podziela to stanowisko dodatkowo wskazując, że z treści opisu technicznego projektu budowlanego zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie do montażu pilarki taśmowej wynika, że materiał drzewny do produkcji nie będzie magazynowany na terenie działki, ale będzie dowożony na bieżąco. Natomiast odpady pochodzące z obróbki drewna w postaci trocin i ścinków wykorzystywane będą jako surowce opałowe do pieca grzewczego znajdującego się w budynku mieszkalnym właściciela. Fakt takiego wykorzystania działki został również potwierdzony wynikami przeprowadzonych przez organ oględzin oraz treścią wyjaśnień złożonych przez D. i T.. Nie przeczy temu, wbrew twierdzeniom skargi, przedłożona przez skarżących dokumentacja zdjęciowa, która jak słusznie zauważyli uczestnicy postępowania została wykonana w jednym dniu i stanowi jedynie potwierdzenie faktu dowozu drewna przeznaczonego do przerobienia w jednym cyklu produkcyjnym. Bez znaczenia pozostają w sprawie zarzuty skargi dotyczące niezgodności zrealizowanej inwestycji w postaci zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz jego uciążliwością dla otoczenia, bowiem jak słusznie wskazał Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Gl 83/13 kwestia niezgodności z zapisami planu miejscowego przebudowy i użytkowania posadowionych na działce obiektów budowlanych, bądź ich części podlega regulacjom zawartym w przepisach prawa budowlanego i nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.