II SA/Gl 817/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta w Myszkowie z dnia 6 marca 2014 r. nr XL/350/14 w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 lit. d zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta w Myszkowie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15 października 2020 r., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła do tutejszego Sądu § 1 ust. 1 lit. d uchwały Nr XL/350/14 Rady Miasta w Myszkowie z 6 marca 2014 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zgodnie z tym przepisem "przedsiębiorca powinien dla celów monitoringu pełnej pracy pojazdów asenizacyjnych posiadać oprogramowanie oraz odpowiednie licencje umożliwiające odczyt, prezentację i weryfikację zapisanych danych oraz przechowywanie ich przez okres 5 lat od dnia zapisania, oprogramowanie powinno posiadać możliwości jego zainstalowania na sprzęcie w komórce kontrolnej, którą jest gmina, w systemie operacyjnym Windows". Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wskazanej jednostki redakcyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi administracji naruszenie: 1) art. 7 ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone organowi gminy poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności, 2) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 45 ust. 1, art. 48, art. 51 ust. 3a, art. 54 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w związku z art. 9u ustawy o czystości poprzez to, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie, bez podstawy prawnej, wprowadza permanentną (ciągłą i prowadzoną na bieżąco) kontrolę działalności przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy Myszków, kształtując jej zasady w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa rangi ustawowej poprzez: - wykluczenie możliwości zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli z wymaganym wyprzedzeniem, skoro będzie ona odbywać się permanentnie, - przyjęcie z góry, że kontrola będzie przeprowadzona w sposób zdalny za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej bez uzyskiwania zgody przedsiębiorcy, - sprowadzenie istotnego ryzyka, że równocześnie podjęta i prowadzona będzie więcej niż jedna kontrola działalności przedsiębiorcy, bowiem kontrola podejmowana na podstawie zaskarżonej uchwały będzie miała charakter ciągły, - przewidzenie kontroli o charakterze permanentnym, a więc trwającej w roku kalendarzowym dłużej niż maksymalna dozwolona w przepisach Prawa przedsiębiorców długość wszystkich kontroli danego przedsiębiorcy w roku kalendarzowym, 3) § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w związku z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 ustawy o czystości, polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia w zaskarżonej uchwale wymagań dotyczących pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, w szczególności z pominięciem wymogu niezbędności i celowości, 4) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale, mającej charakter uzupełniający wobec ustawy o czystości i rozporządzeń wykonawczych, wymagań ograniczających konstytucyjną wolność działalności gospodarczej bez żadnej podstawy prawnej, na poziomie aktu prawa miejscowego oraz z pominięciem celu, ze względu na który takie ograniczenia mogłyby zostać wprowadzone, 5) § 115 i § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 7 Konstytucji poprzez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w powołanych przepisach Rozporządzenia i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym 6) § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 listopada 2002 r, w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (rozporządzenie w sprawie pojazdów asenizacyjnych) poprzez nałożenie obowiązku w zakresie wyposażenia dodatkowego pojazdów asenizacyjnych, wykraczającego poza katalog wyposażenia dodatkowego dla pojazdów asenizacyjnych zawartego w tym przepisie. Skarżąca podkreśliła, że na podstawie zaskarżonego przepisu Burmistrz Miasta Myszkowa wydał decyzję z dnia [...] r. (znak: [...]), w której odmówił udzielenia jej zezwolenia, powołując się na § 1 ust. 1 lit. d zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że podstawę prawną uchwały stanowił "art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 3 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1399.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych". W ocenie organu z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest uzyskanie zezwolenia, którego udziela burmistrz. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Takie wymagania zostały w przedmiotowej uchwale określone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tego aktu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 – dalej jako "u.c.p.g."). Zgodnie tym przepisem "rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań". Ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie w powyższej delegacji "wytycznych" dotyczących aktu wykonawczego. Nastąpiło to w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zgodnie z § 1 tego aktu "wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące: 1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, b) bazy transportowej, 2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, 3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych - określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska". Na gruncie rozpatrywanej sprawy kluczową rolę odgrywa pkt 1 lit. b tego paragrafu. Wskazuje on, że uchwała powinna zawierać opis wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do bazy transportowej. Należy dokonać oceny, czy w skład owej bazy transportowej wchodzi infrastruktura, która służy monitoringowi pełnej pracy pojazdów asenizacyjnych obejmująca oprogramowanie oraz odpowiednie licencje umożliwiające odczyt, prezentację i weryfikację zapisanych danych oraz przechowywanie ich przez okres 5 lat od dnia zapisania, oprogramowanie to powinno posiadać możliwości jego zainstalowania na sprzęcie w komórce kontrolnej, którą jest gmina, w systemie operacyjnym Windows. W ocenie Sądu trudno uznać, że wymagania wskazane w § 1 ust. 1 lit d zaskarżonej uchwały dotyczą "bazy transportowej" a tym bardziej "pojazdów asenizacyjnych". Prowadzenie bazy danych, systemu monitoringu, odpowiednie oprogramowanie, czy też wyposażenie techniczne (komputery) służą realizacji działań o charakterze organizacyjno-administracyjnym. A do uregulowania tych kwestii rada gminy nie została upoważniona. Zatem ma rację skarżąca, że w rozpatrywanej sprawie doszło do przekroczenia delegacji. Niezależnie od tego skład orzekający zwraca uwagę, że treść § 1 ust. 1 lit d zaskarżonej uchwały określa wymagania w sposób zbyt kazuistyczny, jednocześnie nie jest "niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych". Zobowiązanie do posługiwania się konkretnym oprogramowaniem systemowym (Windows) wyłącza możliwość korzystania z innego, w tym bezpłatnego (np. Linux). Wprowadzenie zaś szczegółowych wymagań, co do oprogramowania, w przypadku przedsiębiorców świadczących usługi na terenie wielu gmin jest kosztowne i wymagałoby w każdym przypadku dostosowania do wymagań nałożonych przez uchwałę, Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają stwierdzenie, że powyższy przepis uchwały Rady Miasta w Myszkowie narusza delegację ustawową. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącą, że § 1 ust. 1 lit. d uchwały Nr XL/350/14 narusza przepisy ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (czy też wcześniej obowiązującej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) w zakresie czasu i częstotliwości przeprowadzania kontroli. Przepis powyższy odnosi się bowiem do monitoringu pojazdów a nie działalności przedsiębiorcy jako takiego. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 2)