II SA/Gl 817/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/737/2024/5051 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 5 lutego 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/737/2024/5051, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. M. (dalej - Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. (dalej - organ I instancji) z dnia 5 lutego 2024 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 5 lutego 2024 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką T. M. Organ I instancji uznał, że zachodzą przeszkody dla przyznania świadczenia określone w art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. - dalej u.ś.r.). Mianowicie w ocenie Burmistrza Miasta, zakres sprawowanej opieki przez Skarżącą nad matką, przy właściwej organizacji czynności opiekuńczych, nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Podniesiono ponadto, że jednym z kryteriów uprawniających do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przed ukończeniem przez tą osobę 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem brak jest informacji, które pozwalałyby na stwierdzenie, że niepełnosprawność powstała w zakreślonym przez prawo okresie. W odwołaniu z dnia 22 lutego 2024 r. Skarżąca reprezentowana przez adwokata zanegowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zarzuciła organowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez Wnioskodawczynię; 2) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm.) w sprawie znajduje zastosowanie u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Następnie organ odwoławczy zanegował stanowisko Burmistrza Miasta o wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przyjął bowiem – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Kolegium zgodziło się natomiast z organem I instancji, że zakres sprawowanej opieki przez Wnioskodawczynie nad niepełnosprawną matką nie wyklucza podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślono, że podstawą dla przyznania świadczenia jest wykazanie, że wnioskodawca musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy. Negując niemożność podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą wskazano, że jej opieka polega na przygotowaniu i podaniu posiłków, przygotowaniu i podaniu leków, sprzątaniu, robieniu zakupów, praniu ubrań i bielizny, załatwianiu spraw urzędowych, czynnościach higieniczno-sanitarnych. Zauważono także, że pracownik socjalny ustalił, że matka Skarżącej samodzielnie potrafi zjeść posiłek oraz umyć zęby. W ocenie organu odwoławczego, zakres opieki jest tego rodzaju, że nie wyklucza podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze zatrudnienia, a wskazane czynności opiekuńcze nie powodują, że Wnioskodawczyni musi stale i całodobowo wykonywać przy matce czynności, które wymagają stałej jego obecności i zaangażowania. Mając na uwadze powyższe Kolegium zdecydowało o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze z dnia 13 maja 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawczyni zarzucił decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą. Wobec tego zarzutu pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto zawarto wniosek o wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium nie wzięło pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w którym pracownik nie zakwestionował sprawowania opieki i jej zakresu. Ponadto w sposób pobieżny przeanalizowało oświadczenie Skarżącej co do harmonogramu wykonywanych czynności opiekuńczych. Podkreślono przy tym, że potrzebę stałej opieki nad matką Skarżącej potwierdził wyspecjalizowany organ uznając ją za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Według pełnomocnika, Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności – jego zdaniem - są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Jednocześnie stanął na stanowisku, że nie wykazano zbędności wykonywania określonych czynności w ramach sprawowanej opieki nad matką Skarżącej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Spór dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne z uwagi na to, że Skarżąca – w jego ocenie – dysponuje możliwością podjęcia zatrudnienia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne przy tym jest to, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1333/21, Lex nr 3349289). Wypada w tym miejscu wskazać, iż samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (czy orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że w ramach tego badania organ nie powinien dokonywać oceny zasadności wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani formułować dodatkowych wymagań jakie spełniać ma niepełnosprawny (np. wymogu, aby był osobą leżącą). W kwestii przywołanego powyżej wymogu zbadania zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że w przepisach u.ś.r. nie zdefiniowano wprost na czym jej sprawowanie miałoby polegać. Niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka taka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała lub długoterminowa. Sprawowana opieka ma być to opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie nie musi to być opieka całodobowa. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, co jednak, jak już wcześniej wskazano, nie może prowadzić do podważania przez organ, rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można zatem oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stwierdzeniu, że niepełnosprawny nie wymaga opieki, na której konieczność sprawowania wskazał organ wydający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając to na uwadze przyjąć należy, że Kolegium przedwcześnie przyjęło, że nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką. Podnieść należy, że najistotniejszym w sprawie jest to, aby dokonać jak najdokładniejszych ustaleń obrazujących zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez Wnioskodawczynię na rzecz jej matki. Wyrazić należy pogląd, że same czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów itp.), czy nawet dowożenie na wizyty lekarskie mieszczą się w ramach aktywności dnia codziennego i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednak już wspomaganie w czynnościach życia codziennego osoby niepełnosprawnej (pomoc w kąpieli i ubieraniu, załatwianiu potrzeb fizjologicznych, masaż kręgosłupa) może skutkować koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Do tego może dojść konieczność podejmowania czynności w określonych porach dnia lub odstępach czasu, które warunkowane są rodzajem schorzenia osoby niepełnosprawnej. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki dotyczącej rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnia zależy więc od częstotliwości dokonywania czynności, pór dnia, w których muszą być dokonywane oraz wymiaru czasu, jakiego wymaga ich dokonywanie. Nie bez znaczenia jest także to, które z tych czynności niepełnosprawny jest w stanie wykonywać samodzielnie. W tym zakresie jednak organy nie poczyniły wystarczających ustaleń oraz nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego. Mianowicie nie ustalono dokładnie częstotliwości podejmowanych czynności, wymiaru zaangażowanego czasu, czy pór dnia, w których są podejmowane. Ponadto nie sprecyzowano, a jakim zakresie matka Skarżącej jest samodzielna. Tu należy zasygnalizować, że w wywiadzie środowiskowym zawarto dwie sprzeczne ze sobą informacje. Mianowicie stwierdza się z jednej strony, że matka Wnioskodawczyni jest osobą leżącą, a następnie, że ma problemy z poruszeniem się. Zatem w takcie uszczegóławiania wskazanych informacji koniecznym jest również wyjaśnienie, tj. czy matka Skarżącej porusza się, a jeżeli tak, to czy wymaga w zakresie wsparcia (np. kul, balkoniku). Wszystkie te braki nie zostały dostrzeżone przez Kolegium. W konsekwencji organ ten przedwcześnie uznał, że czynności podejmowane przez Skarżącą nie są na tyle angażujące, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia. W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z póżn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez Skarżącą opieki, uwzględniając schorzenia niepełnosprawnej osoby. Organ ustali dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, częstotliwość działań podejmowanych przez Skarżącą w ramach sprawowanej opieki z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawna osoba nie byłaby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy Skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niej utrudnione. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku Skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, wypowiadając się również w kwestii istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia. Uwzględni również art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, z którego wynika, zdaniem Sądu, możliwość stosowania w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Dlatego też o kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Skarżącej w tym zakresie i brakiem żądania Kolegium o przeprowadzenie rozprawy.