II SA/Gl 818/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], podjętą na podstawie przepisów art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", zatwierdzono projekt budowlany i udzielono firmie "A" Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki "A" Sp. z o.o. o oznaczeniu [...], w skład której wchodzą: wieża stalowa kratowa [...] o łącznej wysokości 49,95 m n.p.t. łącznie z betonowym cokołem, kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikiem o długości 1,5 m, zespół anten sektorowych i radioliniowych oraz urządzenia sterujące posadowione wewnątrz wieży u jej podstawy na typowych rusztach (kategoria obiektu XXIX), na działce nr [...] w R. w rejonie ulicy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. Z. zam. w R. przy. Ul. [...], zarzucając nierozpatrzenie przez organ pierwszej instancji wszystkich kwestii, podnoszonych w toku postępowania. Wskazała także na bezzasadne wykluczenie niektórych osób z kręgu stron postępowania. Zarzuciła ponadto niedokonanie subsumcji polegającej na wskazaniu konkretnej jednostki prawnej z jednoczesnym wskazaniem, jak ustalono do niej stan faktyczny, z uwagi na niewyjaśnienie sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji, z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich, jak "wzdłuż lub w osi głównej wiązki promieniowania". Do odwołania dołączono też opinię dr inż. P. S., odnoszącą się do wniosków wynikających z przedłożonych przez inwestora opinii. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego zarówno postępowanie w sprawie jak i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie odpowiadały prawu. Skargę na tę decyzję wniosła B. Z. i podniosła zarzuty tożsame z wniesionymi w odwołaniu i dodatkowym piśmie odwoławczym. W kolejnym piśmie skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jako że organ nie zbadał wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie posiłkował się opinią biegłego z zakresu badania pól elektromagnetycznych celem rozwiania wątpliwości co do metodologii ustalania obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego inwestycji (model fali kulistej bądź model fali cylindrycznej), naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. poprzez błędne określenie i nieuzasadnione zawężenie kręgu stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Gl 634/12 uchylił decyzję organu II instancji. W ocenie składu orzekającego przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na właściwy organ obowiązek badania m. in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami planu miejscowego oraz do oceny wymogu przedłożenia decyzji środowiskowej. Jak ustaliły organy administracji, przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została zlokalizowana na terenie o symbolu B32ZŁ. Plan miejscowy (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw R. i R. w gminie K. - Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., nr [...], poz. [...]), na całym terenie zabrania realizacji form architektonicznych typu: wieże, baszty i rotundy – z wyjątkami wskazanymi w § 3 ust. 2 pkt 2, który to zapis przywołano w motywach zaskarżonej decyzji. Definicję infrastruktury technicznej zawiera zaś § 2 pkt 28 planu, który stanowi, że przez to pojęcie należy rozumieć m. in. sieci telekomunikacyjne, w tym kabiny telefoniczne i anteny oraz inne podobne. Zdaniem Sądu, wieży o wysokości ok. 50 m nie można uznać za podobną do kabiny telefonicznej, czy samej anteny. Wykluczyć też należy wykładnię a minori ad maius. Definicja ta jest co prawda nieprecyzyjna, lecz przykładowe wyliczenie kabin telefonicznych i anten, winno prowadzić do wniosku, że pod pojęciem infrastruktury technicznej na użytek wykładni zapisów planu nie należy rozumieć wieży, skoro tego rodzaju forma architektoniczna jest wprost wymieniona w § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały. Sąd wskazał także, że w planie miejscowym przewidziano tereny infrastruktury technicznej – telekomunikacja o symbolu ITT o przeznaczeniu podstawowym na urządzenia i elementy infrastruktury technicznej (§ 25 uchwały), zaś realizacja sieci infrastruktury technicznej dopuszczalna jest na całym terenie objętym planem, co przy podzieleniu stanowiska organów prowadziłoby do wniosku, że w każdym miejscu dopuszczalne jest zlokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Uchwała planistyczna nie definiuje pojęcia zabudowy kubaturowej i aczkolwiek wieża jest konstrukcją kratową, to jednak posadowiona jest na betonowym cokole i kotwie fundamentowej ponad poziomem terenu, co też winno budzić wątpliwości w świetle zakazu z § 18 pkt 2a i c planu. Wniosek co do sprzeczności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami planu wywiódł z reguł wykładni systemowej zewnętrznej. Powołał się na definicję urządzeń infrastruktury technicznej zawartą w art. 143 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej zwana "ugn", przyjmując, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości nie mogą być obligowani do partycypowania w kosztach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej, skoro rzeczą powszechnie znaną jest spadek wartości nieruchomości w sąsiedztwie takich przedsięwzięć. Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.), przez infrastrukturę telekomunikacyjną należy rozumieć urządzenia telekomunikacyjne oraz m. in. wieże. Oznacza to wprost, że wieża nie stanowi urządzenia telekomunikacyjnego, o którym mowa w pkt 46 tego przepisu. Natomiast w świetle art. 2 pkt 35 tej ustawy, sieć to systemy i urządzenia. Zatem wieża nie podpada pod pojęcie sieci, gdyż wymieniona została odrębnie w pkt 8 jako inny element niż urządzenia telekomunikacyjne. W zaleceniach co do dalszego postępowania WSA w Gliwicach Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien ustalić, czy inwestor rozpoczął sporne roboty budowlane. Zrealizowanie inwestycji, a nawet już samo podjęcie robót budowlanych, oznacza bowiem bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy winien uwzględnić zmieniony stan faktyczny sprawy i orzec o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w tym zakresie z mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W takim przypadku o bycie prawnym zrealizowanych robót budowlanych winien orzec organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. O ile zaś inwestor nie przystąpił jeszcze do wykonywania robót budowanych, zachodzić będą przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i odmawiającej pozwolenia na budowę. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli zarówno inwestor jak i B. Z. Jednakże NSA wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. (sygn. II OSK 1341/13) oddalił powyższe skargi. Wojewoda [...] ponownie rozpatrzył odwołanie B. Z. i decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że realizując wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o udzielenie informacji, czy inwestor rozpoczął roboty budowlane związane ze stacją bazową telefonii komórkowej oraz czy zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie obiektu. PINB w R. pismem z dnia [...] r. poinformował organ II instancji, iż roboty budowlane wykonane na podstawie spornego pozwolenia na budowę zostały już zrealizowane a decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda [...], po uzyskaniu powyższej informacji, powołując się na obowiązek płynący z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia skarżonego aktu, stwierdzenia jego "niewykonalności" oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie: - art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie działanie na podstawie przepisów prawa, - art. 7 kodeksu postepowania administracyjnego poprzez naruszenie decyzji z naruszeniem słusznego interesu strony, - art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, - art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie skarżącej spółce czynnego udziału w postępowaniu a w szczególności poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się w sprawie skarżącej spółce, - art. 40 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie doręczanie pism skarżącej spółce, - art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doręczenie pism w postepowaniu odwoławczym pełnomocniczce, której pełnomocnictwo już wygasło, na jej nieaktualny adres, - art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego a tym samym nie rozważenie całościowe sprawy, - art. 107 § 3 w związku z art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, - art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i umorzenie postępowania w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę a nie w całości. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż w zakresie merytorycznym jest związany poprzedzającym rozstrzygnięciem Sądu. Odnosząc się za to zarzutów procesowych (bo w istocie tylko one zostały zawarte w skardze) stwierdził, iż decyzja została wysłana na adres pełnomocnik, która była ustanowiona poprzednio. Po zwrocie przesyłki zawierającej decyzję przez operatora pocztowego, organ skontaktował się z skarżącą i przesłał decyzję ponownie na jej adres. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kluczowe w rozstrzyganej sprawie jest to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Gl 634/12 udzielił organowi administracji bardzo wyraźnych wskazówek dotyczących dalszego postępowania. Organ odwoławczy winien w pierwszym rzędzie ustalić, czy inwestor rozpoczął sporne roboty budowlane. Zrealizowanie inwestycji, a nawet już samo podjęcie robót budowlanych, oznacza bowiem bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy winien uwzględnić zmieniony stan faktyczny sprawy i orzec o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w tym zakresie z mocy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. O ile zaś inwestor nie przystąpił jeszcze do wykonywania robót budowanych, zachodzić będą przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i odmawiającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis powyższy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. I SA/Łd 1101/14 – wszystkie wyroki za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] należy uznać za prawidłowe. W pełni uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez tutejszy Sąd wystąpił on do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o udzielenie informacji, czy przedsięwzięcie (stacja bazowa telefonii komórkowej) zostało zrealizowane. W związku z odpowiedzią twierdzącą, realizując dalszą część wskazań Sądu, umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Inne rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowiło by naruszenie art. 153 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy stwierdzić, iż są one niezasadne. Dotyczą one uchybień o charakterze proceduralnym, które w rozpatrywanej sprawie nie miały miejsca. Można je podzielić na dwie grupy. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie art. 6-8, 10 § 1 oraz 77 § 1 kodeksu postępowania. W ocenie Sądu zarzuty nie są zasadne. Organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, w jakim nakazał mu to Sąd. Sprowadziło się to w istocie do ustalenia, czy przedsięwzięcie zostało zrealizowane. Okoliczność ta w ocenie składu orzekającego nie budzi wątpliwości. "A" Sp. z o.o. w żaden sposób nie wykazała na czym miało by polegać w tym zakresie naruszenie jej słusznego interesu czy też niezapewnienie możliwości czynnego udziału w postepowaniu. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i prawidłowo oceniony przez Wojewodę [...]. Druga grupa zarzutów dotyczy doręczenia pism w postępowaniu pełnomocniczce Spółki, której to pełnomocnictwo wygasło. W ocenie Sądu nie miało to jednak żadnego wpływu na sytuację procesową skarżącej. Decyzja została bowiem następnie przesłana na adres skarżącej i mogła ona w pełni skorzystać ze swych uprawnień związanych z zaskarżeniem decyzji Wojewody [...] do sądu administracyjnego. Zupełnie chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej w sprawie powinno dojść do umorzenia postępowania w całości a nie w części dotyczącej pozwolenia na budowę. Jednakże w toczącym się postępowaniu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stanowi całość jego przedmiotu. Zatem umorzenie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w całości. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.