II SA/Gl 819/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wydał postanowienie nr [...], na mocy którego nałożono w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz 1118 z późn. zm.) na "A" – Delegatura Rejonowa w B. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r. ekspertyz budowlanych dotyczących altan ogrodowych, zlokalizowanych na terenie R.O.D. "B" przy ul. [...] w B., a użytkowanych przez A. M., J. P. i D. G. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie szkód na działkach ogrodowych oraz spękania fundamentów i ścian altan spowodowanych obsunięciem się gruntu w trakcie wykonywania robót drogowych, ustalono, że wskutek osunięcia tego gruntu zostały uszkodzone altany ogrodowe użytkowników: A. M., J. P. i D.G. Inwestor tych robót tj. Miejski Zarząd Dróg w B. wykonywał je w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę wydane przez Wojewodę [...] w dniu [...] r. oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponieważ użytkownicy altan ogrodowych sygnalizowali zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania tych obiektów nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyz w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia o bezpieczeństwie ich użytkowania. Organ zaznaczył ponadto, że roszczenia związane ze szkodami powstałymi przy realizacji budowy drogi należy rozstrzygać na drodze cywilno-prawnej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł obecnie skarżący Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd [...] w K. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazał w uzasadnieniu, że obowiązek nałożony zaskarżonym postanowieniem winien być adresowany do uczestnika procesu budowlanego tj. inwestora, którym jest Miejski Zarząd Dróg w B. To z jego winy doszło do osunięcia się skarpy i uszkodzenia altan. Ponadto postanowienie organu pierwszej instancji wymienia jednostkę, która nie jest uprawniona do działania w imieniu skarżącego (Delegatura Rejonowa). W imieniu skarżącego może bowiem działać Okręgowy Zarząd [...] w K. Rozpoznając to zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części określającej termin dostarczenia ekspertyzy i orzekł o nowym terminie do [...] r. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. oględziny w sprawie stanu technicznego przedmiotowych altan ogrodowych. Wskazał, że za właściwy stan techniczny obiektu odpowiedzialny jest jego właściciel lub zarządca. Z kolei za szkody powstałe w związku z realizacją inwestycji odpowiada inwestor na zasadach prawa cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że przepisy prawa określają krąg podmiotów, od których organy inspekcyjne mogą żądać przekazania informacji bądź dokumentów oraz zakres i treść tych informacji i dokumentów. Podmiotami tymi są uczestnicy procesu budowlanego: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Obiekty budowlane stanowią przedmiot robót budowlanych, w związku z czym brak jest podstaw do żądania dokumentacji od skarżącego, który nie jest odpowiedzialny za prowadzenie robót. Powtórzono, że adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być w niniejszej sprawie inwestor. Zwrócono uwagę, że to właśnie inwestor ponosi odpowiedzialność za osunięcie skarpy, które spowodowało uszkodzenie altan na terenie R.O.D. "B". Ponownie wskazano, że zarówno postanowienie organu pierwszej instancji, jak i postanowienie organu odwoławczego błędnie określają jednostkę skarżącego, jako ich adresata. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98, w którym Sąd ten w podobnym stanie faktycznym uznał za właściwe nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy przez właściciela obiektu. Ponadto organ odwoławczy wskazał na uchybienia organu pierwszej instancji polegające na nieprawidłowym pouczeniu zawartym w postanowieniu z dnia [...] r. odnośnie skutków niewykonania nałożonego obowiązku. Stwierdził jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie bezpośrednio z przyczyn, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia kwestii dotyczącej ich adresata. Na wstępie przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Cytowany przepis ma charakter proceduralny i reguluje kwestie związane z postępowaniem dowodowym. Oznacza to, że nie może być stosowany w oderwaniu od prowadzonego postępowania przez organ administracyjny. Dla ustalenia prawidłowego kręgu adresatów obowiązku nakładanego w trybie tego przepisu niezbędne jest zatem ustalenie, w jakim postępowaniu obowiązki te maja zostać nałożone. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie uszkodzenia ogrodzenia i fundamentów altan ogrodowych na terenie R.O.D. "B" w B. Przedmiotem tego postępowania była zatem ocena stanu technicznego obiektów budowlanych. W takiej sytuacji należy przyjąć, że prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie znajdowało swoją materialnoprawną podstawę w przepisach rozdziału 6 Prawa budowlanego, w szczególności w przepisie art. 66 tej ustawy. W myśl tych przepisów krąg adresatów wydawanych rozstrzygnięć jest ograniczony do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skarżącego, że postanowienie wydane w niniejszej sprawie w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winno być adresowane do inwestora robót, które formalnie nie pozostają w związku z obiektami budowlanymi będącymi przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Nie jest wykluczone, że inwestycja drogowa realizowana przez Miejski Zarząd Dróg w B., może być również przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, przepisami prawa i sztuką budowlaną. Nie jest ona jednak przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Oczywistym jest, na co zwraca uwagę skarżący, że pomiędzy faktem realizacji tej inwestycji, a faktem powstania szkody po stronie użytkowników altan może zachodzić taki związek przyczynowy, który uzasadniałby odpowiedzialność odszkodowawczą inwestora. Ta okoliczność, jak słusznie podkreślają organy obu instancji, pozostaje poza zakresem ich kompetencji, a także poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Pomimo, że kontrolowane postanowienia znajdowały swoje uzasadnienie w powołanych przepisach Prawa budowlanego, to musiały zostać uchylone, albowiem ich adresat został ustalony bez wyjaśnienia kwestii, czy należy on do kręgu osób zobowiązanych po myśli art. 66 Prawa budowlanego. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że rację ma skarżący zarzucając niewłaściwe określenie jego jednostki organizacyjnej w postanowieniu organu pierwszej instancji. O ile nawet w strukturze organizacyjnej skarżącego funkcjonuje jednostka o nazwie "Delegatura Rejonowa w B.", to istotnie nie posiada ona osobowości prawnej, a co za tym idzie zdolności do bycia podmiotem nałożonego obowiązku. Jak bowiem wynika z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.) osobowość prawną posiada "A". Z kolei ust. 3 powołanego przepisu stanowi, że jednostki organizacyjne PZD korzystają z osobowości prawnej PZD w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonej statutem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 omawianej ustawy jednostkami organizacyjnymi PZD są: rodzinny ogród działkowy, jednostki terenowe i jednostka krajowa. Zgodnie z zapisami Statutu PZD (tekst statutu ustalono z urzędu w oparciu o jego odpis dołączony do akt sprawy tut. Sądu o sygn. II SA/Gl 112/09) z osobowości prawnej korzysta rodzinny ogród działkowy (§ 59 ust. 2 w zw. z § 92 Statutu), okręg (§ 108 ust. 2 w zw. z § 125 Statutu) oraz jednostka krajowa (§ 138 ust. 2 w zw. z § 152 Statutu). Powyższe oznacza, że "delegatura rejonowa" osobowości prawnej nie posiada. Nie posiada jej również Zarząd [...], czy też Okręgowy Zarząd [...]. Zarząd jedynie działa w imieniu i reprezentuje okręg na zewnątrz (§ 125 ust. 1 Statutu). Konkludując powyższe rozważania prawidłowo określonym adresatem nakładanego obowiązku mógłby być bądź "A", bądź Okręg [...] PZD w K., bądź też "B"" w B. – nie zaś Delegatura Rejonowa. Tego typu uchybienie nie stanowiło jednak w ocenie Sądu dostatecznej podstawy do uchylenia kontrolowanych postanowień. Organy obu instancji wskazują bowiem w pierwszej kolejności, że stroną postępowania i adresatem postanowień jest , a zatem niewątpliwie podmiot, którego osobowość prawna wynika wprost z przepisów ustawy i w razie wątpliwości co do bliższego określenia jego właściwej jednostki organizacyjnej, to ten Związek był i jest stroną postępowania. Brak należytego wyjaśnienia kwestii adresata kontrolowanych postanowień polegał natomiast na braku ustalenia, czy PZD lub jego jednostka organizacyjna w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jest właścicielem lub zarządcą przedmiotowych obiektów budowlanych (altan). Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że organy potraktowały skarżącego jako zarządcę tych obiektów. Ustalenie takie nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia w zebranych dowodach, przepisach prawa, czy też postanowieniach Statutu PZD. Zgodnie z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy obiekty znajdujące się na działce (w rodzinnym ogrodzie działkowym), wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Skoro tak, to ustalić należało w pierwszej kolejności, kto jest właścicielem kontrolowanych altan. Jeżeli bowiem obiekty te zostały wzniesione lub nabyte ze środków użytkowników, to oni są ich właścicielami. Nie wyklucza to, że zarządcą takiego obiektu mogłaby być inna osoba. Wynikać by to jednak musiało bądź z konkretnego przepisu prawa, statutu, regulaminu, bądź też z umowy zawartej pomiędzy właścicielem a zarządcą. Jednak nawet w takiej sytuacji, tj. w sytuacji, gdyby został ustanowiony zarządca, w pierwszej kolejności obowiązki utrzymania obiektu spoczywają na jego właścicielu i to do niego winny być adresowane rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych postanowień na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżący Związek wpis sądowy oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w dalszym postępowaniu organy obu instancji będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności, a dalsze rozstrzygnięcia będą adresowane do właścicieli altan po uprzednim ustaleniu przysługującego im prawa własności. Jedynie w przypadku, gdyby prawa tego nie dało się w sposób jednoznaczny ustalić, wtedy adresatem rozstrzygnięć winien być prawidłowo oznaczony zarządca terenu, na którym obiekty te zostały posadowione lub ustalony zarządca tych obiektów.