II SA/Gl 82/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nabycia użytkowania .wieczystego oddala skargę. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] przekazany został Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu [...] w C. (obecnie po przekształceniach "A" S.A. w C.) w zarząd na czas nieoznaczony teren położony w M., obejmujący działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Następnie przedsiębiorstwo, działające ówcześnie pod firmą [...] Przedsiębiorstwo Państwowe w C., wystąpiło pismem z dnia [...] 1999 r. o wydanie na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego w/w działek oraz własności znajdujących się na nich budynków i budowli, jako wzniesionych w całości ze środków własnych przedsiębiorstwa. Zarząd Miasta M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez ówczesne Przedsiębiorstwo [...] S.A. w C. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy M., będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa, obejmującego wymienione wyżej działki. Decyzją stwierdzono również o nabyciu przez przedsiębiorstwo z mocy prawa własności budynków i budowli znajdujących się na gruncie. Budowle te i budynki zostały w decyzji wymienione. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 546) oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Pismem z dnia [...] 2005 r. Burmistrz M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków. We wniosku wskazano, że zabudowana nieruchomość składająca się z wyżej wymienionych działek w dniu [...] 1990 r. była w zarządzie przedsiębiorstwa. W latach 1991 – 1993 Gmina M. wybudowała na działce [...] ze środków własnych komin. Gmina na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. jest właścicielem gruntu. Wydając decyzję z dnia [...] r. Zarząd Miasta nie uwzględnił istniejącego w dacie wydania decyzji stanu zagospodarowania gruntu. Nie doszło bowiem do przeniesienia na rzecz przedsiębiorstwa własności komina, stwierdzono natomiast nabycie użytkowania wieczystego gruntu pod tym kominem. W ocenie wnioskodawcy zostało w ten sposób rażąco naruszone prawo, albowiem w efekcie komin znajduje się w użytkowaniu przedsiębiorstwa bez tytułu prawnego, grunt natomiast jest w jego użytkowaniu wieczystym. Naruszenie prawa polega także na tym, że w decyzji nie orzeczono o odpłatnym przekazaniu komina, który stanowił i nadal stanowi własność gminy. Bezspornym jest w przekonaniu wnioskodawcy, że komin winien być przekazany odpłatnie przedsiębiorstwu w decyzji uwłaszczeniowej. W reakcji na otrzymane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, "A" S.A. podała, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem organowi znane były w dacie jej wydawania wszystkie okoliczności. Przyznano, że komin został wybudowany przez Gminę na gruncie będącym w użytkowaniu i zarządzie Spółki a następnie przekazany przez Gminę do majątku Spółki. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] 2005 r. przedstawiciel Spółki podał, że w dniu [...] 1990 r. komin nie istniał. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta M. z dnia [...] r. W podstawie prawnej podano art. 158 § 1, 156 § 1 k.p.a. oraz art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że postępowanie nie wykazało zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji, w szczególności wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że decyzja uwłaszczeniowa może dotyczyć tylko państwowych lub komunalnych osób prawnych i niezależnie od daty podjęcia odnosi się do stanu nieruchomości z dnia [...] 1990 r. W dniu [...] 1990 r. komin ten nie istniał, nie mógł zatem zostać objęty decyzją. Kwestie związane z tytułem prawnym do komina oraz rozliczeń z tytułu jego wzniesienia lub użytkowania poddane są prawu cywilnemu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] r. Podniesiono, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków może dotyczyć jedynie państwowych i komunalnych osób prawnych wedle stanu na dzień [...] 1990 r. W skardze do sądu administracyjnego Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniając to m.in. tym, że sprawa nakładów poczynionych na budowę komina winna zostać rozpoznana w postępowaniu cywilnym. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem przekazanie budowli wraz z użytkowanym gruntem nastąpiło z pominięciem stanu prawnego i własnościowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wskazano jednocześnie, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Pełnomocnik uczestnika postępowania "A" S.A. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia przez Sąd wymagała sprawa legitymacji Gminy do wniesienia skargi w sprawie. Powołując się na art. 32 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Kolegium podniosło, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest uprawniona do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Powołana przez Kolegium uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17), jako podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wiąże sądu administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. Zbadanie legitymacji procesowej strony skarżącej jest jednak każdorazowo obowiązkiem sądu. Legitymacja skargowa gminy jest przedmiotem licznych kontrowersji zarówno w literaturze prawniczej jak i w orzecznictwie. Brak jest jednak dostatecznie jednoznacznych argumentów, aby przyjąć, iż fakt, że organ jednostki samorządu terytorialnego wydał w I instancji orzeczenie w postępowaniu administracyjnym pozbawia zawsze gminę prawa do wniesienia skargi do sądu. W zakresie, w jakim decyzja dotyczy uprawnień i obowiązków gminy jako osoby prawnej, należy uznać w przekonaniu orzekającego Sądu, że legitymację w tym zakresie gmina posiada (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 749/05 LEX 223327). W niniejszej sprawie Gmina nadal jest bowiem właścicielem działek, w stosunku do których wydana została decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego. Nadto skarga nie dotyczy decyzji organu odwoławczego orzekającego w następstwie odwołania od decyzji organu gminy, lecz decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Oceniając legalność kontrolowanej decyzji Kolegium odmawiającej stwierdzenia nieważności Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej możliwe jest jedynie w przypadku stwierdzenia którejś z przesłanek nieważności z art. 165 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające takiej wady nie ujawniło. Przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 404 ze zm.), obowiązujący od dnia 5 grudnia 1990 r. przewidywał, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Natomiast budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następowało odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali podlegało stwierdzeniu decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Powołana wyżej ustawa utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. Obowiązująca od tej daty ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), uchylając w art. 241 pkt 2 regulację dotychczasową, w art. 200 wprowadzała regulację dotyczącą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z tą regulacją nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej ustala się warunki użytkowania wieczystego oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności. Decyzja Zarządu Miasta w M. z dnia [...] r., będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie jej nieważności została wydana w stosunku do Przedsiębiorstwa [...] S.A. w C.. Jak wynika z aktu komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo to powstało jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego [...] w C., którego uprzednia nazwa brzmiała: Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w C. Decyzja została zatem skierowana do uprawnionego podmiotu. Natomiast zarzuty skarżącej domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyły zasadniczo kwestii związanej ze skutkami pominięcia w decyzji "uwłaszczeniowej" komina wzniesionego przez gminę na działkach będących w użytkowaniu wieczystym Spółki. W tym zakresie zasadnie Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja "uwłaszczeniowa", ze względu na swój deklaratoryjny charakter, odnosi się wyłącznie do stanu faktycznego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Nabycie prawa użytkowania wieczystego, podlegające stwierdzeniu w decyzji, powstawało w stosunku do działek będących w tej dacie w zarządzie określonych podmiotów. Analogicznie prawo własności budynków i budowli również powstawało w stosunku do takich obiektów, które w tej dacie na gruncie się znajdowały. Właściwy do wydania decyzji organ nie mógł stwierdzić, że z dniem 5 grudnia 1990 r. adresat decyzji nabył prawo własności budowli, która w tej dacie jeszcze nie istniała. Bezsporne jest w sprawie, że komin powstał w okresie późniejszym. Został on wybudowany na gruncie stanowiącym własność gminy, będącym w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Okoliczność ta z punktu widzenia prawa nie jest niczym nadzwyczajnym a stosunki prawne powstałe na skutek takiego działania są możliwe do uregulowania w oparciu o instytucje prawa cywilnego. Skutku takiego nie da się jednak osiągnąć na drodze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.