II SA/Gl 821/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. ozn. nr [...]; 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K. zawiesił do dnia [...] 2004r. postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki na działce nr A w miejscowości K., wszczęte na wniosek skarżącego J. G.. W uzasadnieniu organ wskazał na art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 1999r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i podkreślił, że w dniu [...] r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzonego zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie organu i instancji. Podzielono stanowisko Wójta Gminy K. i zasadność zawieszenia postępowania. Wobec wniesienia przez J. G. skargi na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach postanowieniem z dnia 29 września 2003r. o sygn. akt II SA/Ka 1518/03 odrzucił skargę wobec nieuiszczenia od niej wpisu pomimo skierowania do skarżącego stosownego wezwania w tym zakresie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 26 stycznia 2004r. odrzucił wniesione zażalenie uznając, że sprawa została zakończona prawomocnym orzeczeniem NSA, od którego nie przysługuje środek odwoławczy. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 czerwca 2004r. o sygn. akt OZ 261/04 oddalił zażalenie J. G. na w/w postanowienie Sądu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że złożone zażalenie nie spełniało warunków skargi kasacyjnej. Pismem z dnia [...] 2004 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności wydanych przez Wójta Gminy K. oraz przez SKO w C. wskazanych w nim decyzji i postanowień, w tym m.in. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] o zawieszeniu postępowania. Swoje żądanie strona oparła na art. 156 § 1 pkt. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wydaną przed dniem 11 lipca 2003 r. jest bezprawne na podstawie art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Rozpoznając ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...]r. W uzasadnieniu stwierdzono, iż nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie to doręczone zostało skarżącemu wraz z pouczeniem o sposobie i terminie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] 2004 roku, co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Pismem datowanym z dnia [...] 2004 r., opatrzonym datą wpływu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na dzień [...] 2004 roku, skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się stwierdzenia nieważności postanowienia. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że podjęte rozstrzygnięcie Kolegium nie zawiera wady wskazanej przez wnioskodawcę – wydania orzeczenia bez podstawy prawnej; nie zachodzą także inne okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zakwestionował zasadność wydania zaskarżonego postanowienia powołując się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] roku, w myśl którego organ pierwszej instancji winien był zakończyć sprawę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w [...] 2002 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sprawując taką kontrolę sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Przechodząc zatem do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zgodnie z przepisem zawartym w art. 61 Art. 61. § 1. § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwany dalej kpa/ postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem złożenie żądania organowi administracji prowadzi do wszczęcia postępowania wyłącznie wówczas, gdy żądanie to dotyczy sprawy załatwianej w postępowaniu unormowanym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że treść takiego pisma, wniosku wyznacza zakres i przedmiot prowadzonego przez organ postępowania. Pismo kierowane do organu, zawierające określone żądanie strony, wszczynające postępowanie administracyjne na podstawie art. 61 § 1 kpa, nie może być dowolnie uznane przez organ. Wątpliwości co do charakteru wystąpienia strony powinny być rozstrzygnięte w postępowaniu wyjaśniającym, obejmującym dokładne ustalenie stanu sprawy, któremu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Dlatego też zupełnie nieuzasadnionym było rozstrzyganie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i prowadzenie rozważań co do istnienia bądź braku podstawy prawnej do wydania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki na działce nr A w miejscowości K.. W złożonym bowiem wniosku z dnia [...] 2004 r. skarżący jednoznacznie wskazał, że podstawą jego żądania jest wyłącznie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie rozpatrzyło wniosku strony, a prowadzone postępowanie nie dotyczyło określonego przez stronę przedmiotu. Wskazana bowiem przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa dotyczy tzw. res iudicata czyli stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na to, że sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną wydaną przed weryfikowaną jest decyzją. Przesłanka ta jest konsekwencją zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 kpa) i zupełnie odmienną podstawą unieważniania decyzji niż wymieniony w pkt. 2 art. 156 § 1 kpa - brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności. Zatem warunkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa jest ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna. O tożsamości zaś sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu (rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (vide: wyrok NSA w Katowicach z 28 listopada 2000 r., I SA/Ka 1458/99; wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 2152/97; wyrok NSA z 29 kwietnia 1999 r., V SA 1942/). Natomiast powyżej przedstawione okoliczności zostały zupełnie pominięte przez organ orzekający, zaś całość prowadzonego w trybie nadzwyczajnym postępowania ograniczono do analizy przesłanki z art. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, która nie była przedmiotem złożonego przez J. G. wniosku. Ponadto wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] złożony został w dniu [...] r., o czym świadczy pieczęć urzędowa organu. Podczas gdy postanowienie to zostało doręczone w dniu [...] r. W aktach jednak brak jest koperty, w której ewentualnie przesyłka mogła zostać nadana w urzędzie pocztowym; nie wskazano też sposobu wniesienia tego wniosku. Dlatego też rodzi się wątpliwość czy przedmiotowy wniosek został wniesiony w ustawowo określonym terminie. Przepis art. 127 § 3 Kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Na podstawie art. 144 kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, o ile nie zostały uregulowane w rozdziale 11 kpa. Warunkiem zaś skuteczności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. W związku z formą wydanego rozstrzygnięcia (postanowienie – art. 126 kpa) do określenia tego terminu stosuje się odpowiednio przepis art. 141 § 2 Kpa. Przewiduje on, że zażalenie (odpowiednio: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wnosi się "w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (...)". Wobec powyższego przed merytorycznym rozstrzyganiem sprawy koniecznym było uprzednie zbadanie zachowania przez stronę ustawowo określonego terminu. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Kontrola dopuszczalności zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie) jest pierwszą czynnością jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu tego środka zaskarżenia. A zatem mając na względzie dyspozycję art.134 Kpa należało stwierdzić, czy wniosek J. G. został złożony z dochowaniem terminu, gdyż dopiero powyższe ustalenie determinuje dopuszczalność jego rozpatrzenia. Wskazane uchybienia wyczerpują przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. wydanie decyzji z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaś zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] nakłada na organ obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ skarżący na mocy postanowienia tut. Sądu z dnia 21 lutego 2005 roku został zwolniony z wpisu od skargi, a innych kosztów postępowania sądowego nie wykazał. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...].