II SA/Gl 821/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej ustalił na rzecz M. K. odszkodowanie w wysokości [...]zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr A obręb [...] położoną w C. i zajętej pod drogę gminną ul. A. Obowiązkiem wypłaty tego odszkodowania obciążona została Gmina C., w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W podstawie prawnej orzeczenia Starosta podał art. 73 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej ustawa Przepisy wprowadzające. Uzasadniając to orzeczenie wskazał zaś, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o wypłatę odszkodowania, złożonym w dniu [...] 2004 r. przez byłego właściciela M. K., ustalono, że decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę C. własności opisanej nieruchomości z mocy prawa. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że nieruchomość ta pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy C. i była zajęta pod ul. A. Ulica ta stanowiła co prawda drogę lokalną miejską a nie drogę gminną o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające niemniej Starosta uznał, że obowiązek wypłaty byłemu właścicielowi należnego odszkodowania za tę nieruchomość winien obciążać Gminę C., a nie Skarb Państwa, bowiem drogi lokalne miejskie pozostające w faktycznym władaniu gmin, stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych. W odwołaniu od tej decyzji Gmina C. podniosła, że ul. A nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą gminną, lecz zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. stanowiła drogę lokalną miejską. Wobec tego Gmina nie jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania, bowiem w myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające przedmiotowa droga stała się drogą gminną dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Odwołująca się wywiodła następnie, że przywołany w decyzji art. 73 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy obciążający gminy obowiązkiem wypłaty odszkodowania znajduje zastosowanie tylko w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Przepis ten jest przepisem jednoznacznym niewymagającym wykładni, a zatem odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod tę drogę powinien wypłacić Skarb Państwa. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 129 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 129 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wedle art. 73 ust. 1 ustawy wskazanej w podstawie prawnej decyzji odszkodowanie przysługuje za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem przysługującym ich dotychczasowym właścicielom. Odnosząc się do zarzutu odwołania Wojewoda podał, że przepis art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszącego się do wypłaty odszkodowania za przejęte drogi zaliczane do zbiorczej kategorii dróg gminnych obejmujących drogi gminne i lokalne miejskie. Inna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do sytuacji, według której część gmin byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowań za grunty przejęte pod drogi (określone jako gminne), którymi władały, a część gmin (uwłaszczone miasta), w których drogi publiczne określone były jako lokalne miejskie byłaby zwolniona z tego obowiązku. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał też tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01 w: ONSA z 2004 r. nr 1 poz. 17. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina C. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy C. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty C., dodając jedynie, że skoro Skarb Państwa nie utracił bytu prawnego po dniu 31 grudnia 1998 r. to brak jest podstaw do przerzucenia odpowiedzialności za wypłatę odszkodowania na inne podmioty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem i władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, że nie uchybia ona przepisom proceduralnym, albowiem orzekające w sprawie organy poprawnie oceniły zebrane dowody, dokonały na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Starostę C. na wniosek byłego właściciela działki nr A obręb [...] złożony w terminie o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Prawidłowo zatem organ I instancji wszczął postępowanie w trybie przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Stosownie do przywołanego już przepisu art. 73 ust. 4 tej ustawy wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną organ I instancji ustalił według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a to przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności wartość przedmiotowej działki i wysokość należnego byłemu właścicielowi odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Strony postępowania, a to Gmina C. jak i M. K. zostali poinformowani o sporządzonym operacie oraz o możliwości zgłaszania w związku z tym, w terminie określonym w art. 79 § 1 k.p.a., wniosków i zastrzeżeń, z czego nie skorzystały. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty i następnie powtórzonych w skardze należy stwierdzić, że w myśl art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to przysługuje byłym właścicielom nieruchomości, które pozostawały w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu wymienionych wyżej podmiotów i nie stanowiły ich własności, a były zajęte pod drogi publiczne. Powstająca na gruncie powołanych przepisów wątpliwość prawna podniesiona przez gminę C. dotyczy ustalenia podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania za drogi zaliczane w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. W tym miejscu, nawiązując do zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu NSA zawartego w wyroku z dnia 20 września 2002 r., stwierdzić należy, że aby dokonać wykładni art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające, nie wystarczy sama wykładnia językowa, czego domagała się skarżąca Gmina, lecz konieczne jest dokonanie także wykładni historycznej, systemowej i wreszcie celowościowej. Zgodnie zaś z tymi wykładniami brak jest podstaw do uznania, że określenie "drogi gminne" użyte w tym przepisie nie obejmuje kategorii dróg lokalnych miejskich. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił także zamieszczony w przywołanym wyroku pogląd, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające w odniesieniu do tych dróg ma charakter jedynie porządkujący, deklaratoryjny. W tej sytuacji wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Tym samym brak jest podstaw do wyznaczania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – lokalne miejskie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlega oddaleniu.