II SA/Gl 823/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi Miasta U. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania na rzecz samorządowej osoby prawnej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasadza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta U. uchwałą z [...] r. nr [...] sprawie ustanowienia prawa użytkowania na rzecz Miejskiego Domu Kultury "[...] " w U. wyraziła zgodę na ustanowienie na rzecz Miejskiego Domu Kultury "[...] " w U. nieodpłatnego prawa użytkowania nieruchomości położonej w U. , objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w C., w skład której wchodzą działki ewidencyjne nr 1 o powierzchni 0,6676 ha oraz nr 2 o powierzchni 0,0222 ha - zabudowanej obiektem [...] - na okres 10 lat, na cele prowadzenia działalności statutowej. W § 2 tej uchwały wyrażono zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta U. z [...] r. nr [...] w sprawie ustanowienia prawa użytkowania na rzecz Miejskiego Domu Kultury "[...] " w U. w części określonej w § 1 uchwały w zakresie wyrazu "nieodpłatnie" jako niezgodnej z art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W motywach tego rozstrzygnięcia przybliżono działania podejmowane przez organ gminy w ramach czynności zmierzających do podjęcia tej uchwały i przekazania jej do organu nadzoru. Przywołano treść regulacji prawnych, które legły u podstaw jej wydania ze szczególnym uwzględnieniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organ stanowiący gminy może tylko udzielić przewidzianej w niej zgody bądź odmówić jej udzielenia. Oznacza to, że przekazanie nieruchomości do nieodpłatnego użytkowania przynależy do kompetencji organu wykonawczego gminy. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że art. 56 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy prawnej dla działań organu stanowiącego, lecz dla organu wykonawczego gminy. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru stanął na stanowisku, że w kwestionowanej uchwale w zakresie wyrazu "nieodpłatnie" organ stanowiący gminy wykroczył poza zakres przysługujących mu kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa. Z powyższą uchwałą nie zgodziła się gmina, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej przybliżono stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym i wskazano, że z przyjętą argumentacją nie można się zgodzić. Podkreślono, że na mocy art. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator obowiązany jest zapewnić jednostce kultury niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej środki. Podstawę prawną kwestionowanej uchwały stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 56 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej gminy z przywołanych przepisów wprost wynika, że oddanie nieruchomości w użytkowanie następuje w formie nieodpłatnej. Zdaniem skarżącej są to przepisy szczególne, które mają pierwszeństwo przed regulacjami o charakterze generalnym zamieszczonymi w ustawie o samorządzie gminnym. Z tego też powodu w tym przypadku nie ma zastosowania generalna reguła wynikająca z postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca gmina zakwestionowała stanowisko organu nadzoru, że przepisy art. 51 i art. 56 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie wyłącznie w przypadku utworzenia jednostki kultury i nie mogą być wykorzystywane na późniejszych etapach jej funkcjonowania. Wykładnia proponowana przez organ nadzoru jest sprzeczna z wykładnią celowościową przywołanego unormowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ nadzoru nie podzielił podnoszonych zarzutów i ponownie podkreślił, że Rada Gminy w przedmiotowej uchwale w zakresie wyrazu "nieodpłatnie" wykroczyła poza zakres przysługujących jej kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny mający znaczenie dla oceny występującej sytuacji faktycznej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a zgodnie z art. 7 tego aktu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Po myśli art. 8 przywoływanego aktu, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a według art. 165 przywoływanego aktu, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Po przybliżeniu konstytucyjnych podstaw funkcjonowania samorządu terytorialnego przyjdzie przywołać regulacje ustawowe w tym zakresie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po myśli art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z ust. 5 tego artykułu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 92 ust. 1 powoływanej ustawy organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przywołany powyżej stan normatywny odnieść należy do sytuacji faktycznej występującej w rozpoznawanej sprawie. Miasto U. uchwałą organu stanowiącego z [...] r. nr [...] wyraziło zgodę na ustanowienie na rzecz Miejskiego Domu Kultury "[...] " w U. nieodpłatnego prawa użytkowania nieruchomości położonej w U. o wskazanych numerach na okres 10 lat, na cele prowadzenia działalności statutowej, jak również wyraziło zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania. Z kolei organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionował użycie w przywołanej uchwale słowa "nieodpłatnie" i w tym zakresie stwierdził nieważność przywoływanej uchwały. Po przedstawieniu stanu faktycznego przyjdzie przywołać stan prawny w omawianym zakresie. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W drugiej kolejności przywołać należy przepisy, które legły u podstaw podjętej uchwały. W podstawie prawnej wskazanej uchwały przywołano art. 51 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim państwowa osoba prawna oraz państwowa jednostka organizacyjna, z dniem ich utworzenia, są wyposażane w nieruchomości niezbędne do ich działalności odpowiednio przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, organ założycielski lub przez organ nadzorujący, a w myśl ust. 2 tego przepisu, wyposażenie polega na przeniesieniu na rzecz państwowej osoby prawnej własności nieruchomości albo oddaniu jej nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, w tym użytkowanie nieodpłatne, użyczenie lub na oddaniu państwowej jednostce organizacyjnej nieruchomości w trwały zarząd. Zgodnie natomiast z treścią art. 56 przywoływanej ustawy przy tworzeniu lub powoływaniu samorządowych osób prawnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 i art. 53-55, z tym że na wyposażenie tych osób lub jednostek organ wykonawczy gminy, powiatu lub województwa przeznacza nieruchomości odpowiednio z gminnego, powiatowego lub wojewódzkiego zasobu nieruchomości. Równocześnie w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że na organizatorze działalności kulturalnej ciąży obowiązek zapewnia instytucji kultury środków niezbędnych do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej. Zatem jest to obowiązek spoczywający na odpowiednich organach gminy. Stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości organu stanowiącego należy wyrażanie zgody na działania organu wykonawczego gminy, gdy brak jest w gminie przyjętych zasad w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących; zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W gminie U. brak jest stosownych zasad, zatem każda czynność przekraczająca zwykły zarząd w sprawach gospodarki nieruchomościami wymaga uzyskania zgody ze strony organu stanowiącego. W rozpoznawanej sprawie, mocą kwestionowanej uchwały organ stanowiący udzielił organowi wykonawczemu gminy stosownej zgody. W świetle powyższego organ stanowiący obowiązany był do przyjęcia przedmiotowej uchwały, ponieważ zachodziła konieczność dokonania czynności z zakresu przekraczającej zakres zwykłego zarządu z zakresu gospodarki nieruchomościami, a mianowicie przekazania w użytkowanie stosownej działki instytucji kultury, dla której miasto jest organizatorem. Należy dostrzec, że organ nadzoru do samej niezbędności przyjęcia spornej uchwały nie zgłasza zastrzeżeń. Zastrzeżenia takie formułuje natomiast do zakresu wyrażonej zgody, ponieważ w jego ocenie w uchwale tej organ stanowiący gminy naruszył kompetencje organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ dokonał wskazania, że zgoda dotyczy nieodpłatnego użytkowania, a jego zdaniem organ stanowiący winien ograniczyć się wyłącznie do wyrażenia zgody na przekazanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie. Argumentacja organu nadzoru sprowadza się w istocie do tego, że o tym, czy przekazanie przedmiotowej nieruchomości instytucji nastąpi jest decyzją organu wykonawczego gminy i organ ten decyduje o tym, jaka forma użytkowania będzie wykorzystana. Stanowisko prezentowane przez organ nadzoru jest o tyle zasadne, że silnie akcentuje niezbędność respektowania przez organy gminy zakresu swoich kompetencji. Każde naruszenie kompetencji jednego z tych organów przez drugi stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia podjęcie stosownej interwencji organu nadzoru zmierzającej do eliminacji aktu, mocą którego dopuszczono się takiego naruszenia. Analiza art. 51 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ stanowiący gminy przyjmując kwestionowaną uchwałę nie dopuścił się naruszenia kompetencji organu wykonawczego gminy. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia to, że rację posiada skarżąca Gmina, gdy akcentuje, że obowiązujące przepisy mówią jedynie o sytuacji związanej z wyposażaniem gminnych jednostek organizacyjnych w majątek, gdy są one kreowane do podjęcia działalności. Natomiast brak jest takich regulacji, gdy przychodzi podjęcie działania z takiego zakresu już w okresie jej działania. Zatem zasadnie można oprzeć się na zasadzie analogi na regulacjach obowiązujących w momencie powoływania tego typu jednostek. Skoro w tym zakresie następuje to w oparciu o art. 56 w związku z art. 51 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami to w tego typu sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, należy te same przepisy uznać za prawidłową podstawę materialnoprawną podejmowanych działań. Skoro przywołany przepis może być w tym zakresie wykorzystany, tym samym organ stanowiący uprawniony jest do wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu przewidzianej tym przepisem. W przepisie tym stanowi się, że wyposażenie gminnej jednostki organizacyjnej polega na przeniesieniu na jej rzecz własności nieruchomości albo oddaniu jej nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, w tym użytkowanie nieodpłatne, użyczenie lub na oddaniu państwowej jednostce organizacyjnej nieruchomości w trwały zarząd. Oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ stanowiący obowiązany był do wyrażenia zgody na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Jak było to już sygnalizowane organ nadzoru uznał, że organ stanowiący przekroczył swoje uprawnienia i naruszył kompetencje organu wykonawczego gminy, ponieważ dopuścił oddanie gminnej jednostce organizacyjnej określonej nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie, w sytuacji, gdy winien oddać wyłącznie w użytkowanie. Stanowisko prezentowane przez organ nadzoru nie może być uwzględnione, ponieważ w kwestionowanej uchwale organ stanowiący wyposażył organ wykonawczy w najdalej idącą kompetencję w zakresie przekazania nieruchomości gminnej jednostce organizacyjnej. Zamieszczenie w spornej uchwale zgody na nieodpłatne przekazanie nie jest równoznaczne z tym, że organ wykonawczy musi tę formę użytkowania wykorzystać. Z przedmiotowej uchwały wynika bowiem, że zgoda ze strony organu stanowiącego jest najdalej idąca, a organ wykonawczy będzie mógł tę możliwość wykorzystać lub też inną, która będzie mniej korzystna dla danej gminnej jednostki organizacyjnej. Stanowisko wyrażone przez organ stanowiący ma swoje umocowanie w treści art. 51 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w przepisie tym mowa jest o użytkowaniu, w tym o nieodpłatnym użytkowaniu, zatem przepis ten przewiduje obie formy użytkowania, natomiast organ nadzoru chciałby ograniczenia tylko do jednej, a mianowicie tylko do użytkowania. Oddanie nieruchomości w użytkowanie zgodnie z regulacjami cywilnoprawnymi winno nastąpić z ustaleniem pozyskiwania stosownych pożytków, a zatem stosownej opłaty, tym samym w sytuacji takiej, w której organ wykonawczy gminy chciałby oddać nieruchomość gminnej jednostce organizacyjnej w użytkowanie nie mógłby tego uczynić nieodpłatnie, natomiast mógłby uczynić to ustalając symboliczną opłatę, stanowiącą formę obejścia przepisów przewidujących odpłatność użytkowania. Stanowisko takie nie wydaje się zasadne i racjonalne, ponieważ skłania Gminę do poszukiwania rozwiązań, które zmierzają do wykorzystania powyższej instytucji prawnej w sposób nieuwzględniający wszystkich prawem dopuszczonych możliwości. W świetle przeprowadzonej analizy stwierdzić należy, że stanowisko organu nadzoru prezentowane w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadne, a tym samym wniesiona skarga jest usprawiedliwiona, ponieważ gmina kierując się racjonalnymi argumentami i wykorzystując właściwe przepisy w sposób poprawny unormowała kwestię przekazania nieruchomości gminnej jednostce organizacyjne już utworzonej i funkcjonującej. Następstwem niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z [...] r, ponieważ wyczerpana została przesłanka wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższego mając na uwadze postanowienia art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. mr