II SA/Gl 825/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie WSA Iwona Bogucka WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006r. sprawy ze skargi K. P., J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu M. z dnia [...] r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dnia [...] 2005 r. A. S. oraz A. S. wystąpili do Starosty Powiatu M. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na modernizację budynku gospodarczo-magazynowego polegającą na dobudowie szatni i pomieszczeń biurowych: na działce nr A przy ul. [...] w Ł.. O powyższym organ zawiadomił wszystkie zainteresowane strony pismem z dnia [...] 2005 r. nr [...]. Z uwagi jednak na prowadzone równolegle przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie nielegalnego wykonania fundamentów na wskazanej wyżej posesji, merytoryczne załatwienie wniosku, zgodnie z prośbą właścicieli sąsiedniej nieruchomości (vide: pismo K. i J. P. z dnia [...] 2005 r.) odłożono do czasu zakończenia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. Tymczasem właściciele sąsiedniej nieruchomości, tj. K. i J. P. powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastrzegli, iż nie wyrażają zgody na projektowaną inwestycję (vide: pismo z dnia [...] 2005 r.). Rozpoznając wniosek inwestorów Starosta Powiatu M., działając w oparciu o przepis art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził załączony do niego projekt budowlany oraz udzielił A. i A. S. pozwolenia na modernizację budynku gospodarczo-magazynowego polegającą na dobudowie szatni i pomieszczeń biurowych na działce nr A przy ul. [...] w Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że projektowana budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami Prawa budowlanego, co potwierdziły również dołączone do wniosku dokumenty w postaci opinii lokalizacyjnej z dnia [...] 2004 r. oraz pism uzgadniających. W odwołaniu od decyzji właściciele sąsiedniej nieruchomości K. i J. P. podnieśli po raz kolejny, że nie wyrazili zgody na projektowaną inwestycję. Ta bowiem związana jest z rozszerzeniem działalności istniejącej hurtowni, tj. jej budynku gospodarczo-magazynowego, który wykorzystywany jest niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Ten bowiem przewiduje na spornym terenie budownictwo mieszkaniowe z dopuszczeniem nieuciążliwych usług, handlu, gastronomii i rzemiosła. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie określił jakiego rodzaju działalność gospodarcza będzie prowadzona w "zespole magazynowo-biurowym". Dodatkowo powołując się na zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) pojęcie budynku gospodarczego wskazali, że znajdująca się na sąsiedniej działce hurtownia artykułów [...] ([...]) nie spełnia podanych tam norm. Utrudnia im bowiem korzystanie z ich nieruchomości, prowadząc jednocześnie do obniżenia jej wartości rynkowej. Co więcej stanowi dużą uciążliwość z uwagi na transport towarów ciężkim sprzętem. Powyższe okoliczności pominięto – ich zdaniem – w opinii lokalizacyjnej oraz w innych dokumentach, które nie tylko, że są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jeszcze wydane zostały z pominięciem ich jako strony postępowania. Dalej odwołujący się podnieśli, że postawiony w granicy działki mur oporowy o wysokości dochodzącej do 1,60 m miał za zadanie podniesienie terenu do ok. 0,9 m, co stanowi w ich ocenie naruszenie § 29 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spowodował on bowiem zmianę naturalnego spływu wód opadowych oraz przyczynił się do pogorszenia walorów estetycznych sąsiedniej działki, powodując jej zaciemnienie i powstawanie zimą dużych nasypów śnieżnych. W świetle powyższego K. i J. P. domagali się zmiany wydanej przez Starostę M. decyzji w sprawie pozwolenia na modernizację budynku gospodarczo-magazynowego i dobudowę zaplecza socjalno-biurowego z uwagi na niezgodność tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia czy działalność hurtowni [...] obsługiwana jest przez ciężki transport samochodowy. Z uwagi na pominięcie ich jako strony postępowania we wszystkich postępowaniach wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego oraz muru oporowego. Ponadto zażądali ustalenia, który organ udzielił pozwolenia na prowadzenie działalności hurtowni [...] i [...] w budynku gospodarczo-magazynowym oraz sprawdzenia czy w sprawie będącej przedmiotem sporu była wydana decyzja o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-magazynowego stosownie do art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedstawiony projekt budowlany zaplecza socjalno-biurowego nie zawiera też – w ich ocenie – wymaganych uzgodnień rzeczoznawcy do spraw bhp i ergonomii oraz sanepidu. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] 2005 r. odwołujący się K. i J. P. poinformowali, że od dnia [...] 2005 r. wznowiona została działalność hurtowni [...], którą obsługuje ciężki sprzęt powodujący dużą uciążliwość dla zdrowia i najbliższego środowiska. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] , z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Starosty M. zgodna jest z opinią lokalizacyjną z dnia [...] 2004 r. nr [...] wydaną przez Urząd Miasta w Ł., co oznacza, iż podniesione w odwołaniu zarzuty są bezzasadne. Dodatkowo wyjaśnił, iż inwestycja objęta projektem budowlanym – wbrew twierdzeniem odwołujących się – nie jest modernizacją istniejącego budynku magazynowo-gospodarczego lecz dotyczy dobudowy do istniejącej kubatury pomieszczeń socjalno-biurowych. W odniesieniu natomiast do przekroczenia dopuszczalnych norm emisji hałasu, pyłu czy spalin organ odwoławczy zaakcentował, że te nie mogą być wzięte pod uwagę, ponieważ projekt budowlany jest uzgodniony przez rzeczoznawców ds. bhp oraz sanepid, a przedstawienie oceny oddziaływania na środowiska nie jest wymagane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Podkreślił ponadto, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest w trakcie postępowania w tej sprawie ustalić czy zrealizowana rozbudowa nie spowoduje przekroczenia normy dopuszczalnego hałasu właściwej dla zabudowy mieszkaniowej, określonej w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). Końcowo Wojewoda wyjaśnił, iż zawarte w treści odwołania wnioski K. i J. P. dotyczące wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego oraz muru oporowego, a także decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-magazynowego i zgodności tych zamierzeń z planem zagospodarowania przestrzennego zostały przekazane do załatwienia właściwym organom, stąd nie można się było do nich odnieść merytorycznie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] K. i J. P. ponowili zarzuty podniesione na etapie postępowania odwoławczego dotyczące niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcia ich jako strony we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organ (począwszy od uzyskania pozytywnej opinii lokalizacyjnej, a skończywszy na wydaniu zaskarżonej decyzji o udzieleniu pozwolenia na modernizację budynku gospodarczo-magazynowego polegającego na dobudowie szatni i pomieszczeń biurowych, na działce nr A przy ul. [...] w Ł.). Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wniósł o oddalenie skargi powtarzając w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia kwestii zgodności objętego nimi zamierzenia inwestycyjnego z treścią obowiązującego dla działki inwestorów planu zagospodarowania przestrzennego, tj. planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] r., zwanego dalej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ł., które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia tej kwestii nie można odeprzeć też zarzutu wydania tych decyzji z naruszeniem tego planu tj. z naruszeniem prawa materialnego, czyli w warunkach o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że projekt budowlany i objęte nim zamierzenie inwestycyjne powinno być zgodne z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność tę ma stwierdzić organ wydający pozwolenie na budowę, a nie żaden inny organ. W niniejszej sprawie organy obu instancji temu podstawowemu obowiązkowi uchybiły nie dokonując praktycznie w ogóle oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego Ł.. W tym przedmiocie powołały się tylko na opinię lokalizacyjną Urzędu Miejskiego Ł. z dnia [...]2004 r., która to opinia nie ma żadnej mocy obowiązującej i którą organy architektoniczno-budowlane nie były w żadnej mierze związane. Wykorzystując w swoim postępowaniu (pod kątem treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) dołączoną do projektu budowlanego opinię lokalizacyjną z dnia [...] 2004 r. organy orzekające powinny dokonać jej sprawdzenia z punktu widzenia poprawności dokonanej w niej oceny spornego zamierzenia inwestycyjnego z treścią w/w planu. Obowiązek ten obciążał te organy zwłaszcza w sytuacji gdy opinia ta nie zawierała w ogóle analizy obowiązującego planu pod kątem zamierzenia dla którego została wydana. W tym względzie należy podzielić w pierwszej kolejności zarzut skarżących, iż ani w tej opinii ani w decyzjach organów obu instancji nie określono rodzaju działalności jaka ma być prowadzona przez inwestorów na objętej decyzjami działce, ani nawet obiektu w którym ma być ona prowadzona. Okoliczność ta nie wynika także z zatwierdzonego projektu budowlanego. Należy się jedynie domyślić, że działalność ta ma być prowadzona w istniejącym na działce nr A przy ul. [...] w Ł. budynku gospodarczo-magazynowym. Dopóki jednak nie zostało sprecyzowane o jaką działalność chodzi nie można w ogóle oceniać zgodności spornej inwestycji z zapisami planu. Z akt nie wynika aby projektowana szatnia i pomieszczenia biurowe miały funkcjonować "same dla siebie" a nie na użytek działalności prowadzonej w budynku gospodarczo-magazynowym. Ocena dopuszczalności spornej lokalizacji z punktu widzenia zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego musi być zatem dokonana w połączeniu z główną działalnością prowadzoną na terenie działki inwestorów. Jak twierdzą skarżący, a co przyznali również na rozprawie sądowej uczestnicy postępowania jest to działalność w zakresie hurtowni [...]–[...]. Wobec zarzutów skarżących organy orzekające miały obowiązek ustalić w pierwszej kolejności czy jest to działalność zgodna z przeznaczeniem budynku gospodarczo-magazynowego inwestorów, co zdaje się kwestionują skarżący. Zdaniem Sądu nie można bowiem wydać pozwolenia na budowę obiektów uzupełniających dla potrzeb działalności, która byłaby prowadzona bez wymaganego pozwolenia (w zakresie sposobu użytkowania obiektu budowlanego). W niniejszej sprawie okoliczność ta ma szczególne znaczenie w związku z treścią § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 3 planu zagospodarowania przestrzennego Ł.. Zgodnie z treścią tych przepisów zasadniczą wątpliwość budzi dopuszczalność realizacji obiektów usługowych handlu nie wbudowanych w budynki mieszkalne i nie użytkowanych na działkach wydzielonych. Z taką sytuacją jak się wydaje mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji organu I instancji wynika bowiem, iż na działce inwestorów nr A jest usytuowany również budynek mieszkalny, projektowane pomieszczenia usługowe mają powstać jako odrębne obiekty (nie wbudowane w budynek mieszkalny) na działce która nie została wydzielona tylko dla działalności usługowej handlu. Gdyby w sprawie miała mieć zastosowanie treść ust. 3 § 9 planu to należałoby wcześniej ustalić, że na terenie działki inwestorów istniejący tam budynek gospodarczo-magazynowy, mógł być przed jego adaptacją, wykorzystywany do celów usługowych (zgodnie z jego przeznaczeniem wynikającym czy to z pozwolenia na jego budowę lub decyzji legalizacyjnej lub z decyzji w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania). W każdym też przypadku należy ustalić czy przedmiotowa działalność w zakresie usług handlu nie stwarza uciążliwości dla środowiska i mieszkańców. W tym ostatnim względzie nie może być zdaniem Sądu przesądzająca okoliczność, że dane zamierzenie inwestycyjne nie jest zaliczane do inwestycji wymienionych w powołanym przez organ odwoławczy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. Uciążliwości dla mieszkańców, w tym także dla skarżących jako właścicieli sąsiedniej działki, może bowiem powodować również inwestycja nie wymieniona w tym rozporządzeniu. Dlatego też już na etapie wydawania pozwolenia na budowę istniejące w tym względzie zagrożenia powinny być zbadane i rozważone, zwłaszcza jeżeli są zgłaszane przez właścicieli działki sąsiedniej, od granicy której projektowane obiekty mają być położone w odległości tylko 4 m. Dla oceny tego zagrożenia konieczne jednak będzie bliższe sprecyzowanie charakteru zamierzonej działalności i sposobu jej wykonywania na działce inwestorów, co nie było dotychczas w ogóle przedmiotem ustaleń i oceny organów orzekających . W tym kontekście należy też zwrócić uwagę na zaakceptowanie przez organy orzekające projektu zagospodarowania działki inwestorów nie spełniającego wymogów określonych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie zaznaczono na nim m.in. sposobu obsługi komunikacyjnej obiektów usługowych tj. dojść i dojazdów, miejsc postojowych, placów manewrowych a nadto układu zieleni. Te elementy zagospodarowania mogą mieć natomiast również wpływ na zakres uciążliwości obiektów usługowo-handlowych dla sposobu korzystania z działki skarżących i w ogóle na możliwość proponowanego wykorzystania nowych budynków. Dopiero po wyjaśnieniu i rozważeniu tych wszystkich kwestii podejmie organ I instancji orzeczenie co do wniosku inwestorów o wydanie im pozwolenia na budowę. Rozważania te powinny znaleźć przy tym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a to w sytuacji gdy występują w sprawie sprzeczne interesy stron w przedmiocie objętego nią zamierzenia inwestycyjnego. Z przedstawionych wyżej względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Wytyczne co do dalszego postępowania organów orzekających wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.