II SA/Gl 826/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 oraz w jej tytule w zakresie słów: "na czas oznaczony 10 lat"; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w Z. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zawarcia umowy dzierżawy na czas oznaczony 10 lat nieruchomości gruntowej zabudowanej stanowiącej własność Gminy Z., położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym 1, mapa 48 obręb Z., w trybie bezprzetargowym na rzecz E. W. Uchwała podjęta została, jak wskazano w jej części nagłówkowej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2013, poz. 594 z późn. zm. zwanej dalej u.s.g.) i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm. zwanej dalej u.n.g.), na wniosek Prezydenta Miasta. W § 1 Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas oznaczony 10 lat na rzecz E. W. ww. nieruchomości gruntowej. Natomiast w § 2 Rada powierzyła wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Z. Pismem z dnia 20 maja 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 1 uchwały w zakresie słów "na czas oznaczony 10 lat", jako sprzecznej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z ust. 2 "Zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących własność lub będących w posiadaniu Gminy Z. na okresy dłuższe niż trzyletnie oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość", stanowiących Załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Z. na okresy dłuższe niż trzyletnie (Dz. Urz. Woj. Śl. 2008, Nr 22, poz. 525 zwanej dalej: "Zasadami"). W uzasadnieniu Wojewoda [...] przywołał art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 13 i art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazując następnie, że ww. ".Zasady" będące przepisami prawa powszechnie obowiązującego na terenie Gminy Z., które Rada wprowadziła uchwałą Nr [...], w ust. 2 załącznika do tej uchwały stanowią, iż organem właściwym do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości jest Prezydent Miasta Z., przy czym przepisy uchwały nie uzależniają możliwości działania Prezydenta w tym zakresie od konieczności uzyskania zgody Rady na zawarcie konkretnej umowy. Tym samym, stosownie do ww. przepisów, w sprawie objętej skargą Rada była uprawniona jedynie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, zaś swoje kompetencje przekroczyła określając czasokres, na jaki umowa ma zostać zawarta, tj. "czas oznaczony 10 lat". Na mocy cytowanego wyżej ust. 2 "Zasad", w gestii Prezydenta pozostaje bowiem decyzja, czy umowa zostanie zawarta, włączając w to czas jej trwania. Kompetencja Rady ogranicza się zatem jedynie do wyrażenia zgody (lub odmowy wyrażenia zgody) na odstąpienie od przetargu. Nadto przywołane "Zasady" wprowadzają w ust. 4 ograniczenia stanowiąc, że nie można zawrzeć umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości na okres dłuższy niż 9 lat. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę Z. pełnomocnik wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że Rada Miejska była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały, w tym również do akceptacji czasookresu zawarcia umowy i działaniem tym nie naruszyła kompetencji organu wykonawczego gminy. Obowiązujące na terenie gminy Z. zasady wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących własność lub będących w posiadaniu Gminy Z. na okresy dłuższe niż trzyletnie, stanowiące załącznik do uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. wyłączają niewątpliwie konieczność uzyskiwania zgody organu uchwałodawczego i mocują organ wykonawczy do samodzielnego działania bez konieczności uzyskiwania stanowiska Rady Miejskiej w sprawie dzierżaw nieruchomości gminnych. Mieć jednak trzeba na uwadze, że zasady te w pkt 4 wprowadzają ograniczenie czasokresu zawieranych umów dzierżawy do lat dziewięciu. W sytuacji zatem, gdy organ wykonawczy zamierza zawrzeć umowę dzierżawy na okres dłuższy niż dziewięć lat nie posiada on umocowania do takiego działania i zawarcie takiej umowy stanowiłoby przekroczenie udzielonego mu umocowania. Zasadnym zatem jest pogląd, że skoro na mocy uchwały Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta umocowany został do zawierania umów najmu i dzierżawy na okres nie dłuższy niż lat 9, to zawarcie umów oddających w posiadanie zależne nieruchomości gminnych powyżej tego okresu wymagać musi zajęcia stanowiska (wyrażenia zgody) organu stanowiącego gminy. Pełnomocnik podkreślił nadto, że nieruchomość, której dotyczy przedmiotowa uchwała jest nieruchomością zabudowaną, z którą wiąże się dla gminy problem rozliczenia nakładów poniesionych przez jej posiadacza. Okoliczność ta spowodowała konieczność ustalenia okresu dzierżawy w sposób wykraczający poza ustalone zasady, a jednocześnie z uwagi na incydentalność tego przypadku brak było podstaw do generalnego zmieniania ustalonych zasad wydzierżawiania nieruchomości. W tej sytuacji organ, który ustalił zasady ograniczające czas zawierania umów dzierżawy przez Prezydenta Miasta był jednocześnie uprawniony do wyrażenia zgody na odstępstwo polegające na jednostkowym umocowaniu Prezydenta Miasta do zawarcia umowy dzierżawy na okres lat dziesięciu, w stosunku do ściśle określonej nieruchomości, wymienionej w uchwale. Złożoność przypadku regulowanego przedmiotową uchwałą, polegająca na wzniesieniu na nieruchomości budowli, których wartość przekracza wartość nieruchomości spowodowała konieczność indywidualnego podejścia do spraw tej działki i w konsekwencji zawarcia umowy dzierżawy na okres lat 10, do czego umocowania nie posiadał organ wykonawczy. W tej sytuacji Prezydent, na wniosek którego uchwała została podjęta wystąpił do Rady Miejskiej o podjęcie uchwały w tej sprawie i uzyskania umocowania do zawarcia umowy na wskazany powyżej okres lat 10. Nie można też, zdaniem pełnomocnika, uznać, że Rada wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego i niejako za ten organ ustaliła okres trwania umowy, albowiem w powyższej sprawie Rada nie działała wbrew woli organu wykonawczego a na jego wniosek, co uwidocznione zostało bezpośrednio w treści uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem części zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust 1 u.s.g. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem składu orzekającego wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w części wskazującej 10-letni okres przyszłej umowy dzierżawy. Jak bowiem trafnie wskazuje Wojewoda [...], stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej /.../; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Analiza przywołanej normy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż jeśli rada gminy nie uchwaliła zasad, o których mowa powyżej, to zawarcie przez wójta umowy dzierżawy (a także innych wyliczonych w przywołanym passusie) wymaga każdorazowo zgody rady. Jeśli natomiast zasady takie zostały przez radę uchwalone to umowę zawiera wójt samodzielnie, na warunkach przewidzianych w ustawie oraz w ww. zasadach. Jedyna wówczas kompetencja rady sprowadza się do wyrażenia zgody, o ile taka jest intencja rady, na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy, o czym stanowi art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów"). W sytuacji tej rada gminy może zatem wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy np. dzierżawy, jednak jej faktyczne zawarcie i określenie czasu, na który umowa zostanie zawarta, należy do kompetencji wójta. W Gminie Z. zasady zawierania umów najmu i dzierżawy Rada wprowadziła uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Z. na okresy dłuższe niż trzyletnie. Przywołane "Zasady", stanowiące załącznik do ww. uchwały, wprowadzają nadto w ust. 4 ograniczenia co do dopuszczalnego okresu trwania umowy stanowiąc, że "nie można zawrzeć umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości na okres dłuższy niż 9 lat". Fakt, iż w Gminie Z. uchwalono ww. "Zasady" powoduje w konsekwencji, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, że jedyną kompetencją Rady w odniesieniu do planowanego zawarcia umowy dzierżawy jest ewentualne podjęcie uchwały w przedmiocie odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy. Rada nie może zatem w uchwale określać na jaki czas umowa ma zostać zawarta albowiem leży to w gestii organu wykonawczego. W zaskarżonej uchwale czas taki (10 lat) jednak wskazano, naruszając tym samym art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała narusza także stanowiący przepis prawa miejscowego, powszechnie w Gminie obowiązującego, ust. 4 "Zasad" (Załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r.) traktując o 10-letnim okresie dzierżawy podczas gdy ustęp ten przewiduje zakaz zawierania umów dłuższych niż 9-letnie. Oceny powyższej nie może zmienić sformułowany w odpowiedzi na skargę argument, iż charakter przedsięwzięcia planowanego na wydzierżawianym terenie uzasadnia indywidualne potraktowanie tejże umowy dzierżawy i zawarcie jej na okres dłuższy niż przewidziany w Zasadach. Okoliczności faktyczne nie uprawniały bowiem Rady do odstąpienia od obowiązujących norm ustawowych bądź zawartych w akcie prawa miejscowego. Z tych też względów kwestionowana uchwała nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w objętej skargą części § 1, a także, wychodząc w tej mierze poza granice skargi, w części tytułu uchwały w zakresie słów "na czas oznaczony 10 lat". Stwierdzenie bowiem nieważności jedynie w stosownej części § 1, tak jak tego domagał się Wojewoda [...], z jednoczesnym pozostawieniem słów "na czas oznaczony 10 lat" w tytule uchwały w istocie nie zmieniłoby jej treści co do określenia czasu, na który umowa winna zostać zawarta. Koniecznym było zatem konsekwentne stwierdzenie nieważności także odpowiedniej części tytułu uchwały. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, co do której stwierdzono nieważność.