II SA/Gl 827/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 17 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.406.2020 w przedmiocie uchwały w sprawie dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł. (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Bielsku-Białej (dalej: "Rada") uchwałą z dnia 17 marca 2020r., nr XVII/388/2020, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm., dalej: "ustawa") oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), postanowiła w uchwale własnej nr VI/70/2019 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie określania rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez Miasto Bielsko-Biała w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi, nadać nowe brzmienie § 1 ust. 6 i ust. 7 o treści: "6. W kontenerach nie można gromadzić więcej niż jednego rodzaju odpadów wymienionych w ust. 2 z zastrzeżeniem ust. 7."; "7. W kontenerach trójdzielnych o pojemności 10 m3 można gromadzić nie więcej niż trzy rodzaje odpadów wymienionych w ust. 2 pkt 1,2 i 4, przy czym poszczególne rodzaje odpadów należy umieszczać w odrębnych częściach kontenerów celem niedopuszczenia ich do zmieszania w trakcie transportu i rozładunku.". Wykonanie przedmiotowej uchwały z dnia 17 marca 2020 r. powierzono Prezydentowi Miasta Bielska-Białej i weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 2 i 3). Wojewoda Śląski (dalej: "organ nadzoru") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały z dnia 17 marca 2020 r. W uzasadnieniu zajętego w sprawie stanowiska podał, że rada miejska nie jest władna nakładać na właścicieli nieruchomości jakichkolwiek obowiązków w zakresie gromadzenia odpadów komunalnych. Treść art. 6r ust. 4 ustawy daje kompetencje radzie do określenia rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbieranych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Z tego powodu rada może określić obowiązki spoczywające na gminie w ściśle zakreślonym przedmiocie. Natomiast wszelkie odstępstwa wskazują na naruszenie przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego (art. 7 Konstytucji RP), a to już stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności wadliwej uchwały . Pismem z dnia 15 maja 2020 r. Gmina Bielsko-Biała (dalej: "skarżąca") złożyła skargę na opisane powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, w której zarzuciła organowi nadzoru naruszenie: - art. 6r ust. 4 ustawy polegające na błędnym uznaniu, że Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek w zakresie gromadzenia odpadów komunalnych, podczas gdy podała tylko sposób świadczenia usług dodatkowych; - art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała z dnia 17 marca 2020 r. jest sprzeczna z prawem; - art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez rzeczywistego umożliwienia przedstawienia stanowiska skarżącej w trakcie postępowania nadzorczego. Jednocześnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi zauważono, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, określenia zawarte w uchwale nie nakładają obowiązków na mieszkańców, a tylko wskazują rodzaj usług dodatkowych świadczonych przez miasto (polegający na podstawieniu kontenera i jego odbiorze specjalistycznym pojazdem umożliwiającym prawidłową realizację usługi oraz jego transporcie do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych) oraz sposób ich świadczenia (tj. wielkość kontenera, który może zostać zamówiony, rodzaj odpadów, które w ramach usługi mogą zostać transportowane oraz sposób korzystania z usługi uwzględniający konieczność segregacji odpadów), na podstawie ustawowego obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych "u źródła" oraz zasad dostarczenia do punktu odpadów zebranych selektywnie. Zdaniem skarżącej, właściciel nieruchomości może, ale nie musi skorzystać z usług dodatkowych świadczonych na zasadach i w sposób określony w przedmiotowej uchwale. Argumentowała, że w związku z wprowadzeniem od dnia 1 stycznia 2020 r. obowiązku wpisu przedsiębiorców do rejestru w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO), a także konieczności innego niż do tej pory sposobu ważenia i ewidencjonowania odpadów, niezbędnym stało się dostosowanie sposobu realizacji usługi dodatkowej i transportu kilku frakcji odpadów jednocześnie do punktu ich odbioru. Przed nowelizacją punkt przyjmował odpady, które były wspólnie ważone i ewidencjonowane. Aktualnie każda z frakcji wymaga osobnego zważenia i zewidencjonowania. Tym samym nie jest możliwe świadczenie usług dodatkowych bez uregulowania sposobu korzystania z tych usług poprzez konieczność segregacji odpadów przez ich wytwórcę (mieszkańca). Stąd też, by pozostawić możliwość oddania w ramach usługi więcej niż jednej frakcji odpadów, Rada podjęła uchwałę o świadczeniu dodatkowych usług. W zawiadomieniu organu nadzoru o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 16 kwietnia 2020 r. wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 18 kwietnia 2020 r. i skarżąca miała jeden dzień by się odnieść i ustosunkować do całości sprawy. W dniu 17 kwietnia 2020 r. o godzinie 14:12 przesłała do organu wyjaśnienia i już samego dnia o godzinie 16:26 wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, bez uwzględnienia złożonych na piśmie wyjaśnień. Pismem z dnia 2 lipca 2020 r. organ nadzoru złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił że, gdy mieszkaniec zdecyduje się na skorzystanie z usług dodatkowych świadczonych przez Gminę Bielsko-Biała, to w konsekwencji musi zastosować się do obowiązków związanych z obciążeniem kosztami zagospodarowania odpadów sklasyfikowanych jako zmieszane. Odpowiednie gromadzenie wyselekcjonowanych odpadów w trzech przegrodach kontenera nie jest określeniem świadczonej usługi, ale nałożonym na mieszkańca obowiązkiem. Taka konstrukcja narusza art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Nadto, skarżąca nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy z tego powodu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. (por. uchwala NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. skarżąca podniosła, iż podzielenie kontenera trójdzielnego o pojemności 10 m3 na trzy frakcje, ułatwia mieszkańcom segregację odpadów, wpływa na niższą cenę usługi i nie ma wtedy potrzeby zamówienia odrębnych trzech kontenerów, bowiem wystarczy tylko jeden. Jednocześnie nie nakłada to na właściciela nieruchomości jakichkolwiek obowiązków, gdyż nie musi on korzystać z dodatkowych usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, w myśl art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akt nadzoru, Sąd uchyla ten akt. Wymaga przy tym podkreślenia, co wynika także pośrednio z porównania treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 oraz art. 98 u.s.g., a także znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny, że orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotny naruszeniem prawa (zob. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6, s. 17-18). W tym natomiast zakresie wskazać należy, że ustawodawca nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa, niemniej jednak za takie istotne naruszenie prawa przyjmuje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, w tym m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. B. Adamiak, "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", Samorząd Terytorialny 1997, nr. 4, s. 23-33). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 17 kwietnia 2020 r., dotyczące uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej nr XVII/388/2020 z dnia 17 marca 2020 r. w sprawie określania rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez Miasto Bielsko-Biała w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi. Podstawę materialnoprawną podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm., dalej jak dotychczas, w skrócie: "ustawa"), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały, zgodnie z którym rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Wymaga przy tym podkreślenia, że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 6r ust. 4 ustawy konieczne jest odniesienie się do innych, istotnych dla tej sprawy, regulacji zawartych w ustawie. I tak, zgodnie z treści art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie natomiast do treści art. 6r ust. 3 ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Analiza przywołanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy, rada gminy może podjąć uchwałę, której przedmiotem są dodatkowe usługi, tj. usługi wykraczające ponad standardowe (podstawowe), określone w uchwale wydanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Ustawodawca nie sprecyzował o jakie dodatkowe usługi chodzi, a jedynie wskazał na trzy elementy, które powinny być przedmiotem uchwały, tj. rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (pierwszy) oraz sposób ich świadczenia (drugi), a także wysokość cen za te usługi dodatkowe (trzeci). Tymczasem organ nadzoru nie odniósł się to konkretnej treści uchwały, jak i norm obowiązującego prawa. W żadnej mierze nie przeanalizował treści art. 6r ust. 4 ustawy w zakresie możliwości i sposobu świadczenia usług dodatkowych, oraz nie udzielił odpowiedzi na pytanie, czy wynikające z uchwały postanowienia nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu, bądź jego części np. co do rodzaju i sposobu świadczenia usług. Zdaniem składu orzekającego jeśli usługi mają charakter usług dodatkowych, to o sposobie ich świadczenia decyduje wyłącznie rada, określając szczegółowe ich warunki i od zgody właściciela nieruchomości zależy, czy chce z nich korzystać, wówczas musi się im podporządkować, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Organ nadzoru dopiero w odpowiedzi na skargę podjął próbę wykazania, że sprecyzowana w uchwale usługa jest to usługa dodatkowa, ale to świadczenie nie jest dobrowolne, tylko staje się obowiązkiem nałożonym na właściciela. W ocenie Sądu, należało przyjąć, że uznanie za dodatkową usługę odbioru trzech kategorii odpadów w jednym trójdzielnym kontenerze o pow. 10 m3 jest zgodny z art. 6r ust. 4 w związku z art. 6r ust. 3 i 3a ustawy, a w związku z tym nie narusza przywołanych przepisów w sposób istotny, zwłaszcza poprzez przekroczenie wynikającego z nich upoważnienia ustawowego. Ogólnie w kontenerach nie można gromadzić więcej niż jednego rodzaju odpadów z wyłączeniem kontenerów trójdzielnych o pojemności 10 m3 gdzie można gromadzić nie więcej niż trzy rodzaje odpadów szczegółowo wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 uchwały nr VI/70/2019 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie określania rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez Miasto Bielsko-Biała w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 25 marca 2019 r. poz. 2352), przy czym poszczególne rodzaje odpadów należy umieszczać w odrębnych częściach kontenerów, celem niedopuszczenia ich do zmieszania w trakcie transportu i rozładunku. Ponadto. nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podkreśla się przy tym, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć na względzie, iż akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 3132/13, Lex nr 1450927). W ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego). Mając na uwadze powyższe, Sąd, kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z uwzględnieniem wymienionych reguł, uznał za zasadny podniesiony w treści skargi zarzut istotnego naruszenia art. 6r ust. 4 ustawy, co implikowało konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 148 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Na marginesie nadmienić w tym miejscu również należy, że na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579), która m.in. w zakresie odnoszącym się do art. 6r ust. 3a ustawy, weszła w życie w dniu 6 września 2019 r., wyłączono z zakresu przedmiotowego art. 6r ust. 3a ustawy (przyznającego radzie gminy kompetencję do ograniczenia ilości wskazanych wyraźnie w tym przepisie rodzajów odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) możliwość limitowania w uchwale, podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy, odbioru odpadów. Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 148 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uznając skargę za zasadną. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 w związku z art. 209 i art. 210 p.p.s.a.