II SA/Gl 828/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. L. jest uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: uchwała planistyczna). Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z poź. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 50, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1396, dalej: p.p.s.a.). M. L., zaskarżając w uchwałę w całości, wskazuje na następujące zarzuty:  1/ naruszenie przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z poź. zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez objęcie granicami planu jedynie części obszaru gminy P., podczas gdy obszar ten wskazany jest w obowiązującym studium Gminy P. jako obszar gruntów rolnych i leśnych - co oznacza, że granicami planu skutecznie można objąć jedynie cały obszar wyznaczony w studium, a zatem obszar całej gminy P., 2/ naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przez Wójta Gminy P. wykonania wymaganych tym przepisem analiz uzasadniających przystąpienie do sporządzania planu w tym analizy tekstu obowiązującego studium zagospodarowania przestrzennego a także sporządzenia uzasadnienia do skarżonej uchwały. Skarżący, przywołując art. 28 ust. 1 u.p.z.p., żąda stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Formułuje także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 61 § 1 p.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wnosi o przeprowadzenie na rozprawie dowodu z dokumentu w postaci uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie: celów rozwoju i kierunków polityki przestrzennej określonych w "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P." oraz jej załączników graficznych w związku z rozbieżnościami pomiędzy tym dokumentem opublikowanym na stronie internetowej Gminy, a dokumentem okazywanym w siedzibie Gminy skarżącemu. W uzasadnieniu skargi wyjaśnia, że w dniu [...] r. Rada Gminy P. podejmując ww. uchwałę przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w gminie P., w miejscowości K. Uchwała ta została podjęta na sesji nadzwyczajnej Rady na wniosek Wójta Gminy P.. Z treści protokołu z tej sesji wynika, że wniosek ten dotyczył "pilnej potrzeby podjęcia uchwały w sprawie: przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Treść protokołu nie wskazuje jednak, aby Wójt wyjawił co kryje się pod tym pojęciem. Rada pomimo tego jednomyślnie podjęła zaproponowaną uchwałę. Wbrew zwyczajowi uchwała ta nie ma żadnego uzasadnienia, co jednoznacznie potwierdził Wójt w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy jednoznacznie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie została podjęta zgodnie z dyspozycją zawartą przez ustawodawcę w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Według skarżącego, uchwała o przystąpieniu do planu nie została też przewidziana do uchwalenia w harmonogramie planów zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych do podjęcia, co wskazuje na to, że nie ma żadnego uzasadnienia prawnego ani też faktycznego. Obszar objęty granicami planu, co podkreśla skarżący, wskazany jest w obowiązującym studium jako obszar gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego dla rozpoczęcia skutecznej procedury planistycznej granicami planu należy objąć uchwałą o przystąpieniu cały obszar gminy, a nie tylko jej fragment, na co wyraźnie wskazuje art. 14 ust. 3 u.p.z.p. Inna interpretacja tego przepisu naraża gminę na to, że nie zachowa ona należytych proporcji pomiędzy poszczególnymi przeznaczeniami terenów, w konsekwencji doprowadzi na przykład do przeznaczenia w całości tych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Skarżący jest właścicielem aż 11 działek w obszarze objętym planem (działki: 1, 2, 3, 4, 5,6,7,8, 9, i 10). Nigdy nie wnioskował o przystąpienie do sporządzenia planu dla tych działek. Użytkuje je od kilkunastu lat rolniczo (uprawa zboża). Działalność prowadzona przez skarżącego jest objęta dopłatami bezpośrednimi z ARMiR. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta zgodnie z przepisami prawa, po starannym wyważeniu interesów właścicieli oraz użytkowników poszczególnych nieruchomości, jak i interesu lokalnej społeczności. Skarżący błędnie interpretuje treść art. 14 ust. 3 ustawy planistycznej, który dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia. Z kolei zwrot: "sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium" oznacza, że jeśli na danym obszarze znajdują się grunty rolne i/lub leśne, stanowiąc zwarty kompleks nieruchomości gruntowych, określone w gminnym studium jako "wymagające zmiany przeznaczenia" (art. 10 ust 2 pkt 9 u.p.z.p.), to w takim przypadku projekt planu uwzględniający uwarunkowania studium powinien być sporządzony dla całego obszaru (zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych) objętego postanowieniami studium. Oznacza to, że konieczność objęcia jednym planem dotyczy wyłącznie poszczególnych zwartych kompleksów nieruchomości gruntowych, których przeznaczenie miałoby być zmienione, a nie wszystkich znajdujących się w gminie terenów gruntów rolnych i leśnych. Co do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej, to zakres wskazanych w przepisie czynności, ich wyniki oraz prawidłowość ich przeprowadzenia pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Sporządzenie przez organ wykonawczy analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium nie podlega żadnym wymogom ustawowym (tak: K. Buczyński, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz.). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, przepis art. 14 ust. 5 nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2009 r., sygn. akt: II SA/Lu 274/2009). Natomiast w tym przypadku dokonano analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, w tym w zakresie przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. W wyniku analiz ustalono niezbędny zakres prac pianistycznych. Ponadto zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a jej wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Co do wskazanych w skardze podstaw jej złożenia, to regulacja przepisu art. 101 u.s.g., oprócz wymagań natury proceduralnej uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Podjęcie zaskarżonej uchwały nie narusza chronionego przepisami interesu prawnego skarżącego. Przytoczono stanowisko NSA, który w wyroku z dnia 5 października 2016 r. w sprawie sygn. akt: II OSK 7/15 stwierdził: "Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu n/e można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. Na etapie określenia granic obszaru objętego planem lub jego zmianą nie przesądza się o przyszłym sposobie przeznaczenia terenu w planie. Przedmiotową uchwałą rada gminy wyłącznie określiła terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Należy podkreślić, że skarżona uchwała jest tylko deklaracją, nie jest to akt prawa miejscowego, w żadnym stopniu nie ma wpływu ani na wartość ani na sposób wykorzystania nieruchomości nią objętych; nie ma wpływu na chronione przepisami prawo własności czy też prawo do wykonywania działalności gospodarczej. Na taki charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego wskazał także NSA w wyroku z dnia 15 września 2016 r, sygn. akt: II OSK 3067/14: "Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie charakter intencyjny, jej przedmiotem jest tylko określenie granic obszaru objętego planem, nie formułuje ona wskazań, z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu". W skardze, jako podstawę roszczenia o stwierdzenie nieważności uchwały, wskazano art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej. Przepis ten dotyczy możliwości stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium lub planu miejscowego. Niniejsza skarga natomiast dotyczy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że podstawę skargi stanowi art. 101 u.s.g., a nie, jak w niej wskazano art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ten ostatni przepis znajduje zastosowanie jedynie do uchwały w sprawie studium oraz uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego. W wyniku zmiany art. 101 u.s.g. dokonanej na mocy art. 2 ustawy dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, dalej nowelizacja kwietniowa) ustawodawca, dostosowując wskazany przepis do rozwiązań przyjętych w p.p.s.a., zrezygnował z wymogu poprzedzania skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia (analogiczne zmiany wprowadzono do art. 90 u.s.w. i 87 u.s.p.). Obecnie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchyleniu uległ także ust. 3 tego przepisu, który przewidywał odpowiednie stosowanie przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia. Zmiana weszła w życie od 1 czerwca 2017 r. i znajduje zastosowanie do uchwał i zarządzeń podjętych po tej dacie (art. 17 ust. 2 ustawy), natomiast do spraw sądowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. (art. 17 ust. 1). Uwagi te są o tyle istotne, że w odniesieniu do skarg składnych w trybie art. 101 u.s.g. po 1 czerwca 2017 r. obowiązują już nowe regulacje, które nie przewidują formalnych wymogów dopuszczalności skargi w postaci wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszeń oraz konieczności zachowania 30-dniowego terminu od uzyskania odpowiedzi rady gminy na wniesienie skargi. Skarga jest datowana na dzień 27 lipca 2017 r., stąd powyższe wymogi nie znajdują do niej zastosowania. Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – uchwała (zarządzenie) powinna pozostawać "w zakresie władzy publicznej"; po drugie - skarżący powinien wykazać, iż uchwała (zarządzenie) organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej spowodowała naruszenie jego interesu prawnego. Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, przy czym sąd skargę odrzuci jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę nie zostały naruszone (art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a.). Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jest aktem z zakresu administracji publicznej, podejmowanym w ramach kompetencji rady gminy w zakresie planowania przestrzennego. Jeśli chodzi o wykazanie (ustalenie) interesu prawnego skarżącego w przedmiotowej sprawie, to jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. W ocenie Sądu, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., inicjująca postępowanie zmierzające do przyjęcia przez radę gminy planu miejscowego, wywołuje jedynie skutki wewnętrzne. W jej wykonaniu wójt (burmistrze, prezydent miasta) jest zobowiązany do przygotowania projektu planu miejscowego, który dopiero poddany jest procedurze "zewnętrznej" (z udziałem podmiotów pozostających poza strukturą gminy, w tym także osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej zainteresowanych projektowanymi rozwiązaniami planistycznymi), przewidzianej w art. 17 u.p.z.p. Wobec tego skutki zewnętrzne, które mogłyby kreować interes prawny pojawiają się dopiero na tym etapie postępowania planistycznego, przy czym byłby to tylko interes prawny procesowy (formalny). Natomiast skutki materialnoprawne, bowiem tylko w takim kontekście możemy mówić o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wiązać trzeba z przyjętym przez radę gminy planem miejscowym. Dopiero taki plan, mający charakter aktu prawa miejscowego, zawiera regulacje kształtujące bezpośrednio bądź pośrednio sytuacje prawne adresatów planu, w szczególności zaś właścicieli nieruchomości objętych planem. Zatem normy zawarte w planie mogą powodować naruszenie interesu prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie może naruszać interesów prawnych właścicieli nieruchomości, a na takie naruszenie powołuje się skarżący, to uznać trzeba, iż nie wykazał on naruszenia swojego interesu prawnego. To skutkuje koniecznością odrzucenia przez Sąd skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a