II OSK 3067/14

Dnia 15 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2615/13 w sprawie ze skargi G. Z. na uchwałę Rady Miasta Żyrardów z dnia 26 czerwca 2002 r. nr X/81/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2615/13 oddalił skargę G. Z. na uchwałę Rady Miasta Żyrardów z dnia 26 czerwca 2003 r. nr X/81/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 26 czerwca 2003 r. Rada Miejska Żyrardowa, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej: "u.s.g."), art. 26, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 8, art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 – zwanej dalej: "u.z.p.") oraz zgodnie z uchwałą z dnia 22 lutego 2001 r. nr XXXII/265/01 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa, podjęła uchwałę nr X/81/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa. Skargę na wskazaną uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. Z., podnosząc zarzuty naruszenia procedury planistycznej poprzez niewydanie odrębnej uchwały w przedmiocie protestów złożonych w toku postępowania z wyjątkiem protestu wniesionego przez Towarzystwo [...]. Uwzględnienie protestu wymagało, zdaniem skarżącego, ponowienia czynności w zakresie wprowadzonych zmian – zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto przyjęcie lub odrzucenie protestów wymagało sporządzenia uzasadnienia – czego Rada Miejska w Żyrardowie nie uczyniła. Skarżący podniósł również, że Rada Miejska w Żyrardowie dwukrotnie podjęła uchwałę w przedmiocie wszczęcia procedury planistycznej. Niedopuszczalnym było więc podjęcie nowej uchwały w tym przedmiocie gdy obowiązywała poprzednia uchwała z dnia 22 lutego 2001 r. nr XXXII/265/2001. Uchybienia te stanowią o nieważności uchwały Rady. Podjęty akt wpływa na interes prawny skarżącego, ponieważ uniemożliwia mu racjonalne zagospodarowanie należącej do niego nieruchomości zgodnie z koncepcją przestawioną przez stronę wraz z wnioskiem o wszczęcie prac nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Żyrardowa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w granicach przysługującego skarżącemu interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.), który związany jest z określonym prawem do nieruchomości stwierdził, że przeprowadzona procedura planistyczna, wbrew temu co wywodzi strona, była zgodna z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.p.z., po upływnie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 u.z.p. wójt, burmistrz, alb prezydent miasta rozpatruje protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przestawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu. Z przepisu tego nie wynika, wbrew temu, co wywodzi skarga, że ma on obowiązek przestawienia właściwej radzie wszystkich protestów. Świadczy o tym użyty spójnik "i". Ustawodawca przewidział, że tylko w wypadku, gdy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie uwzględni złożonych protestów ma obowiązek przestawienia ich Radzie. Potwierdza to art. 18 ust. 1 pkt 9 u.z.p. który stanowi, że rada gminy na sesji rozpatruje nieuwzględnione protesty i zarzuty. Jak wynika z akt, do projektu planu wniesiono cztery protesty, trzy zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Żyrardowa. Tylko zatem czwarty – Towarzystwa [...] musiał być przedstawiony Radzie – co też nastąpiło, a Rada tego protestu nie uwzględniła i podjęła w tym zakresie uchwałę w dniu 27 marca 2003 r. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 23 ust. 2, 24 ust. 2 i 18 ust. 2 pkt 7 i 8 u.z.p. Nieskuteczny jest także, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia procedury planistycznej w związku z podjęciem dwóch uchwał o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu (uchwały z dnia 22 lutego 2001 r. i z dnia 18 czerwca 1998 r.). Nawet gdyby tak było to i tak zaskarżona uchwała z 26 czerwca 2003 r. została podjęta w związku z uchwałą Rady Miejskiej Żyrardowa nr XXXII/265/01 z dnia 22 lutego 2001 r. o przystąpieniu do sporządzania planu, w związku z czym Rada była umocowana do jej podjęcia na mocy tej właśnie uchwały. To, że istniała wcześniej inna uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu nie powoduje nieważności zaskarżonej uchwały jako znajdującej umocowanie w przepisach u.z.p. w brzmieniu na datę uchwalania uchwały oraz odpowiedniej uchwale Rady Miasta Żyrardowa. Będąc związanym granicami skargi oraz interesem prawnym skarżącego Sąd pierwszej instancji nie oceniał w tym postępowaniu innych postępowań planistycznych, na które powołuje się skarżący tym bardziej, że uchwała nr XII/98/98 Rady Miejskiej Żyrardowa z dnia 30 września 1999 r. była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 14 lipca 2000 r., sygn. akt. IV SA 703/00 odrzucił skargę A. i G. Z. na wskazaną uchwałę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. Z., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu brak było przesłanek do oddalenia skargi, - art. 152 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a zastosowanie którego w pełni uzasadnia art. 27 w powiązaniu z art. 18 u.z.p., - art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie powinien on zostać zastosowany gdyż z treści uzasadnienia złożonej przez skarżącego skargi wynikało, że wnosi on o wszczęcie postępowania nieważnieniowego w stosunku do uchwały Rady Miasta Żyrardowa z dnia 26 czerwca 2003 r. nr X/81/03 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki przy ul. [...] ze względu na uchybienia proceduralne powstałe przy podejmowaniu ww. uchwały, - art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się tym, że Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie oparł się wyłącznie na wnioskach skarżącego sformułowanych w petitum skargi, jak również na wskazanych przez niego podstawach prawnych skargi, podczas gdy istotą przedmiotowego postępowania, która wynikała zarówno z treści uzasadnienia, jak również z przedstawionego stanu faktycznego, było stwierdzenie, czy w postępowaniu o wydanie przez Radę Miasta Żyrardowa uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystąpiły nieprawidłowości o charakterze proceduralnym, które uzasadniały unieważnienie tej uchwały i ewentualne stwierdzenie nieważności tej uchwały. W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji obowiązany był dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie tylko w oparciu o podniesione w skardze zarzuty, ale również z urzędu wziąć pod uwagę okoliczności wskazujące na nieważność uchwały Rady Miejskiej Żyrardowa z dnia 26 czerwca 2003 r. nr X/81/03. Skarżący podniósł, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący nieruchomości skarżącego został wydany w procedurze zainicjowanej uchwałą Rady Miejskiej Żyrardowa z dnia 22 lutego 2001 r. nr XXXII/265/2001, podczas gdy w tamtym czasie obowiązywała nadal uchwała Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1998 r. nr XLV/339/98 dotycząca tego samego przedmiotu. Niedopuszczalne było ponowne wszczęcie procedury uchwalania planu w trakcie obowiązywania poprzedniej uchwały w tym przedmiocie z uwagi na tryb postępowania określony w art. 18 i 27 u.z.p., który nie dopuszcza ponownego wszczęcia procedury przed zakończeniem już rozpoczętej. W ocenie kasatora, Sąd winien zatem zgodnie z art. 134 § 1 w zw. z art. 18 i 27 u.z.p. rozpatrzyć również legalność podjęcia uchwały o kolejnym przystąpieniu do procedury planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Sformułowany w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jest niezasadny, ponieważ wskazany przepis należy do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym, a nie proceduralnym. Stanowi on, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Regulacja ta koresponduje z postanowieniami art. 184 zd. 2 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji, w granicach właściwości, dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W rozpoznawanej sprawie nie naruszono także art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 1 P.p.s.a. Przepisy art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w istocie nie zawierają samodzielnej treści normatywnej. Zasadniczo wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu. Również z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. uznać należy za chybiony. Z kolei zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarżący powinien wykazać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie wykazał skutecznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Należy bowiem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że będąc związanym granicami skargi oraz interesem prawnym skarżącego, nie mógł w tym postępowaniu oceniać innych postępowań planistycznych, na które powołuje się skarżący tym bardziej, że uchwała nr XII/98/98 Rady Miejskiej Żyrardowa z dnia 30 września 1999 r. była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 14 lipca 2000 r., sygn. akt. IV SA 703/00, odrzucił skargę A. i G. Z. na uchwałę Rady Miejskiej Żyrardowa z dnia 30 września 1999 r. nr XII/98/99. Autor skargi kasacyjnej zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona uzasadniona. Przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, [w:] CBOSA). W tej mierze podkreślenia wymaga, że błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na wadliwym zastosowaniu i tym samym na naruszeniu art. 151 P.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Sąd Wojewódzki stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 P.p.s.a., towarzyszyć musi konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. W rozpatrywanej sprawie, zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., nie może zatem odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie został on postawiony w sposób, który uwzględniając wszystkie przedstawione powyżej wymogi, umożliwiałby jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej, autor skargi kasacyjnej w jej pisemnych motywach nie zawarł uzasadnienia tego zarzutu. Również z punktu widzenia uchwały pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1), stwierdzić należy, że omawiany zarzut, wobec jego wadliwości, nie może być uznany za skuteczny. Zważyć przede wszystkim należy, że przedmiotem oceny Sądu była uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Ten akt normatywny zawiera m.in. w art. 18 ust. 2 szczegółową regulację dotyczącą procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla której ustawodawca stworzył dodatkową ochronę poprzez treść art. 27 ustawy. Z tej racji ocenę prawidłowości przedmiotowej uchwały Sąd pierwszej instancji zobligowany był prowadzić również w odniesieniu do postanowień art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadząc czynności rozpoznawcze w tym zakresie, Sąd zasadnie nie dopatrzył się wadliwości, noszącej znamiona naruszenia prawa. W tym kontekście bezzasadny jest zarzut naruszenia procedury planistycznej w związku z podjęciem dwóch uchwał o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu tj. uchwały z dnia 22 lutego 2001 r. i z dnia 18 czerwca 1998 r. Trafnie bowiem skonstatował Sąd Wojewódzki, że zaskarżona uchwała z dnia 26 czerwca 2003 r. została podjęta w związku z uchwałą Rady Miejskiej Żyrardowa nr XXXII/265/01 z dnia 22 lutego 2001 r. o przystąpieniu do sporządzania planu, w związku z czym Rada była umocowana do jej podjęcia na mocy tej właśnie uchwały. Wskazać przy tym należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie charakter intencyjny, jej przedmiotem jest tylko określenie granic obszaru objętego planem, nie formułuje ona wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu. Fakt istnienia wcześniejszej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu nie skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały, jako znajdującej umocowanie w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.