II SA/Gl 83/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 września 2015 r. "A" SA w W., działając przez pełnomocnika, złożyła w Urzędzie Miasta S. wniosek o opinię w sprawie zgodności inwestycji (istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...]) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz S., na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 217 i art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego negatywnie zaopiniował zgodność zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku usługowo- handlowym położonym w S. przy ulicy [...], na działce nr ewidencyjny [...] km. [...]", z ustaleniami użytkowania terenu, zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż według § 12 pkt 8 - dopuszczono lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych pod warunkiem, że nie przekroczą dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi oraz nie wprowadzą kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu. Dodał, że w myśl § 15 tego planu dla działki nr [...], opisano przeznaczenie określone symbolem "1. MUz 2" - tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej w zabytkowym obszarze Starego Miasta. Na obszarze tym zakazuje się sposobów użytkowania zabudowy i działki mogących powodować uciążliwości powstałe przez promieniowanie, zaś działalność gospodarcza nie może powodować związanych z tym uciążliwości wykraczających poza granice działki własnej. Nadto teren ten leży w strefie konserwatorskiej A- pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej, w której nakazuje się, aby wszelka działalność zmierzała do możliwie najpełniejszej rewaloryzacji historycznego układu przestrzennego, poprzez m.in. zachowanie historycznych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetę całego zespołu staromiejskiego oraz walory krajobrazowe jego części, szczególnie urbanistycznych wnętrz ulic i palców. W związku z otrzymanym postanowieniem, działająca przez pełnomocnika, Spółka "A" złożyła zażalenie. Zarzuciła naruszenie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie sposobu sformułowania sentencji postanowienia, wadliwą wykładnię zapisów § 12 ust. 8 i § 15 uchwały z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i uznanie, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów w nim zawartych oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wszechstronnej oceny zgormadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie uzasadnienia przedstawionego stanowiska. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy S. do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzenia z tym planem. W uzasadnieniu postanowienia pełnomocnik skarżącej Spółki przyznał, iż zgodnie z art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zobowiązał inwestora do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, przy czym wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 46/2008, przepis ten nie powinien być stosowany przez organy nadzoru budowlanego. Dalej powołując się na treść art. 217 i art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego zwrócił uwagę, że organ powinien wydać zaświadczenie o odmowie wydania żądanego zaświadczenia, a nie postanowienie negatywnie opiniujące zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu. Dokonując zaś analizy wymienionych w zaświadczeniu postanowień planu podkreślił, iż w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie ma dowodu wskazującego, że stacja bazowa przekracza dopuszczalne wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Dowolny jest też wniosek, że inwestycja wprowadza kolizję z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu. Na potwierdzenie przywołał postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. Podkreślił też, że § 15 miejscowego planu nie stanowi przeszkody do działania stacji bazowej telefonii komórkowej. Dodatkowo przywołał art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych podnosząc, iż zgodnie z jego treścią plan nie może ustanawiać zakazów ani rozwiązań uniemożliwiających lokalizacji inwestycji celu publicznej (w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Rozpatrując złożone zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przyznało, że zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji "negatywnie zaopiniował" zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami użytkowania terenu, zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z treścią planu przedmiotowa działka położona jest w obszarze, którego przeznaczenie określone jest jako "strefa konserwatorska- A _ pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej", a w § 15 zawarto zapis - dla terenów "1.MUz 1-5" - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej w zabytkowym obszarze Starego Miasta" - "zakazuje się sposobów użytkowania zabudowy działki mogących powodować zanieczyszczenie powietrza, wód i gleby oraz uciążliwości przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zaś działalność gospodarcza nie może powodować związanych z tym uciążliwości wykraczających poza granice własnej działki". W ocenie składu orzekającego z istotny funkcji przedmiotowej inwestycji wynika, że jej działanie wychodzi poza granice działki. Montaż masztów o wysokości 2,9m nie sposób też pogodzić z zapisami planu dotyczącymi pogodzenia historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę zespołu staromiejskiego. Z kolei naruszenia art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, choć uzasadniony, gdyż zgodnie z tym przepisem organ powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, to jednak w ocenie organu nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Wydanie bowiem zaświadczenia o treści sformułowanej zgodnie z art. 219 Kodeksu prowadziłoby do takiego samego końcowego rezultatu. Kolegium dodał, że o stanowisku organu przesądza bowiem treść postanowienia, a nie jego forma. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika, "A" S.A w W. Kwestionując zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 124 § 2, art. 126 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie konstrukcji zaskarżonego postanowienia; art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pominięcia pozwolenia z dnia [...] r.; art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaakceptowanie sformułowania sentencji postanowienia organu pierwszej instancji oraz wadliwą wykładnię § 12 ust. 8 i § 15 uchwały Rady Miejskiej w S. i uznanie, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta S. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzono, co do zasady, argumentację przedstawioną już w zażaleniu. Podkreślono, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów określonych w art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie odnosi się do wszystkich podniesionych w zażaleniu zarzutów. Stosownie do treści tego przepisu powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie skarżącej Spółki uzasadnienie kwestionowanego postanowienia jest dowolne, nie poparte zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zarzut przekroczenia dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi jest gołosłowny. Spółka, podobnie jak w zażaleniu, powołała się też na treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych podnosząc, iż zgodnie z jego treścią plan nie może ustanawiać zakazów ani rozwiązań uniemożliwiających lokalizacji inwestycji celu publicznej (w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał dotychczasową argumentację. Kolegium podniosło, iż z treści art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie można wyciągać wniosku, iż lokalizacja wymienionych tam inwestycji możliwa jest w każdym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jak również utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta S. naruszają przepisy prawa. Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tjedn. Dz.U. z 2103 r., poz. 1409 ze zm.) nałożył na "A" S.A. z siedzibą w W., jako inwestora stacji bazowej telefonii komórkowej w budynku usługowo- handlowym położonym w S. przy ulicy [...] - obowiązek przedstawienia w terminie do [...] zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności budowy z ustaleniami obwiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym Spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia (opinii) w sprawie zgodności budowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z miejscowym planem. Istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy wydane w sprawie zaświadczenie odpowiada prawu, a w szczególności ustalenie czy inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej zgodna jest z zapisami planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. Poza sporem pozostaje treść wymienionego planu - tj. § 12 dotyczącego ustaleń ogólnych zasad modernizacji i rozbudowy infrastruktury technicznej, który pkt 8 dotyczącym telekomunikacji stwierdza m.in., iż "...dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych pod warunkiem, że nie przekroczą dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi oraz nie wprowadzą kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu". Z kolei w myśl § 15, który określa terenowe ustalenia planu, dla terenu oznaczonego symbolem "MUz 1 - 5" - tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej w zabytkowym obszarze Starego Miasta - zawarto zapis o "dopuszczalnym gabarycie do dwóch kondygnacji o parametrach ściśle uzależnionych od wymagań konserwatorskich indywidualnie ustalanych dla każdego miejsca lokalizacji. Partery budynków przeznacza się pod usługi handlu i gastronomii (....)" . Dodatkowo z uwagi, iż teren znajduje się w strefie "A" - ochrony konserwatorskiej - pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej w punkcie 3 § 9 planu zawarto nakaz "zachowania historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu staromiejskiego oraz walory krajobrazowe jego części, szczególnie urbanistycznych wnętrz ulic i palców". Orzekające w sprawie organy przyjęły, że w związku z treścią planu miejscowego, w szczególności wobec treści zacytowanych przepisów, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku usługowo- handlowym położonym przy ulicy [...] w S. nie będzie zgodna z planem miejscowym. To spowodowało, iż Burmistrz Miasta S. negatywnie zaopiniował zgodność tego zamierzenia z planem, a organ drugiej instancji, dostrzegając wadliwość co do formalnej strony tego postanowienia, które powinno przybrać formę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści, mimo wszystko utrzymało postanowienie pierwszej instancji w mocy, podzielając stanowisko Burmistrza, co do meritum sprawy, czyli braku zgodności inwestycji w miejscowym planem. W ocenie składu orzekającego należy jednak podzielić zastrzeżenia podnoszone przez stronę skarżącą, iż stanowisko zaprezentowane przez orzekające w sprawie organy nie zostało w sposób należyty i zgodny z obowiązującymi przepisami uzasadnione. W sprawie nikt nie kwestionuje przytoczonych powyżej zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. Jednak zgodzić się przyjdzie ze stroną skarżącą, że tak Burmistrz S. jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wykazały w swych rozstrzygnięciach, iż przedmiotowa inwestycja sprzeczna jest z tymi przywołanymi zapisami planu. Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zapisów planu, to wynika z niego, iż plan dopuszcza lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych, jednak tylko pod warunkiem, że stacja taka nie przekroczy dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. W niniejszej sprawie żaden z organów nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym kierunku, zatem nie wiadomo, czy wymieniona stacja bazowa przekracza dopuszczalne wartości mocy pola elektromagnetycznego czy też nie. Powołanie się więc na ten zapis i negatywne zaopiniowanie inwestycji jest co najmniej przedwczesne i gołosłowne, nie poparte konkretnymi ustaleniami w zakresie wartości pola elektromagnetycznego tej konkretnej inwestycji. W zakresie kolejnego zarzutu, a mianowicie sprzeczności z zapisem mówiącym o dopuszczalnym "gabarycie do dwóch kondygnacji o parametrach ściśle uzależnionych od wymagań konserwatorskich indywidualnie ustalanych dla każdego miejsca lokalizacji" oraz stwierdzeniu przez organy, iż montażu masztów o wysokości 2,9m nie sposób też pogodzić z zapisami planu dotyczącymi pogodzenia historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę zespołu staromiejskiego, także nie przedstawiono żadnego uzasadnienia takiego stanowiska. Co więcej z planu wynika, że budynek handlowo- usługowy mieści się przy ulicy [...] w S., który to obszar objęty jest pełną ochroną konserwatorską. Z przytoczonego fragmentu § 15 planu wynika, że parametry, gabarytu inwestycji uzależnione są od wymagań konserwatorskich ustalanych indywidualnie dla każdej lokalizacji w tym terenie. W niniejszej sprawie nie wypowiadał się konserwator zabytków. Z kolei strona skarżąca powołuje się na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., ale nie zostało ono dołączone do akt sprawy i nie wiadomo, czego dotyczyło to postanowienie. Pomimo, iż w zażaleniu strona skarżąca przywołuje to postanowienie na dowód braku kolizji przedmiotowej inwestycji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu, to organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w swym rozstrzygnięciu. Nie sposób zatem poddać tych twierdzeń kontroli. Trudno też bez zastrzeżeń przyjąć stanowisko organu odwoławczego, według którego montaż masztów o wysokości 2,9m nie sposób pogodzić z zapisami planu dotyczącymi pogodzenia historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę zespołu staromiejskiego, podczas gdy oprócz suchego stwierdzenia nie ma żadnego odniesienia do stanu faktycznego na tym terenie. W ocenie Sądu przeprowadzona przez orzekające organy wykładnia przepisów planu miejscowego nie jest właściwa, a przyjęte tezy nie zostały uzasadnione. Nie zostało też postępowanie przeprowadzone w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszelkie wątpliwości, czym naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80. Nadto na aprobatę zasługuje zarzut naruszenia art. 219 Kodeksu. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, jeśli sprawa zostanie załatwiona pozytywnie, kończy się wydaniem zaświadczenia (czynność materialno- techniczna) o wnioskowanej treści. W przypadku negatywnego załatwienia sprawy, organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o określonej treści, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie to powinno odpowiadać warunkom określonym w art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 2 tego przepisu powinno posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne (gdy służy na nie skarga do sądu administracyjnego.). W niniejszej sprawie organ negatywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję - budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, mimo, iż zgodnie z przywołanym powyżej przepisem winien był w takim przypadku odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia. Nie został także spełniony warunkiem opatrzenia tego postanowienia wymaganym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, co podniesiono powyżej. Wprawdzie zgodzić się przyjdzie, że zarówno postanowienie negatywnie opiniujące planowaną inwestycję, jak również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia odnoszą w postępowaniu taki sam skutek. Dodać można, że gdyby postanowienie wydane w niniejszej sprawie zawierało wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, powyższe uchybienie nie mogłoby stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, może być, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawą do uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Skoro jednak w niniejszej sprawie zastrzeżenia organu nie zostały udokumentowane, nie wyjaśniono sprawy w sposób niezbędny dla jej rozstrzygnięcia i organ prowadzić będzie postępowanie ponownie, winien uwzględnić w ponownym postępowaniu powyższe stwierdzenie. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy w tej sprawie nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszelkie wątpliwości postępowania, czym naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w rezultacie naruszyły tym samym art. 217 oraz art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego.. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 141 § 4 cytowanej ustawy ponownie prowadząc postępowanie organ administracyjny winien uwzględnić wskazówki co do dalszego postępowania wynikające wprost z powyższych wywodów.