II SA/Gl 83/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi I. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością P. spółki komandytowej w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 grudnia 2021 r. nr 863/LII/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia 29 grudnia 2021 r., Nr 863/LII/2021 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 200), Rada Miejska w Sosnowcu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) i in. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca dla obszaru położonego w rejonie ul. [...], przyjętego uchwałą Nr 218/XXI/2015 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 października 2015 roku w zakresie ustaleń dla terenów G.31 U,UM, G.33 MW, G.34 MW, G.35 MN, G.38 MN oraz G.47 MW,U oraz dla terenów oznaczonych symbolami G.32 MW, G.KD13D, G.KD 16b X (dalej m.p.z.p.). I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością P. Spółka komandytowa z siedzibą w K. (dalej: strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i przyjęcie uchwały dotkniętej nieważnością, a to z uwagi na fakt, że naruszono zasady sporządzania planu miejscowego i uchwalono plan sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że Skarżąca jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna o numerze 1 (dawniej 2) obręb ewidencyjny numer [...], położonej w Sosnowcu. Na potrzeby przeprowadzenia sprzedaży licytacyjnej nieruchomości został sporządzony operat szacunkowy. Na stronie [...] tego operatu wskazano wyraźnie, że nieruchomość, aktualnie będąca własnością wnioskodawcy, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wskazano jednocześnie, że istnieje możliwość skomunikowania jej z drogą publiczną - ul. [...] - poprzez działki o numerach 3 i 4 obręb [...], co wymagałoby ustanowienia odpowiedniej służebności. W dacie sporządzania operatu, w ocenie skarżącej, nie było konieczne ustanawianie służebności, bowiem działki były wówczas własnością gminy i przewidziane były pod drogę publiczną. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą nr 218/XXI/2015 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 października 2015 r. obszar ten był oznaczony symbolem [...] (załącznik nr 1 do uchwały), który zgodnie z § 53 uchwały stanowił tereny dróg publicznych - teren drogi dojazdowej. Po nabyciu nieruchomości przez skarżącą doszło jednak do uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Doszło do tego zaskarżoną uchwałą numer 863/LII/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. Według tej uchwały działki, po jakich miałby być zapewniony dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącej, oznaczone zostały symbolem [...], który zgodnie z § 21 tej uchwały stanowić ma tereny komunikacji - teren drogi wewnętrznej. Po zmianie m.p.z.p. władze miasta oddały działki stanowiące "tereny komunikacji" w ręce prywatne, czyniąc ich właścicielem Spółkę pod firmą N. Sp. z o.o. Wyłącznym właścicielem tych "terenów komunikacji", na które składają się działki ewidencyjne o numerach 5, 6, 7, 8, 9, 10 obręb numer [...], stała się ta Spółka. Działki te potraktowano więc jako nieruchomość zamienną, przenoszoną w ramach odszkodowania za działki zajęte pod drogę publiczną. W akcie przenoszącym własność ustanowiono więc służebność: nieograniczona w czasie służebność przejazdu i przechodu istniejącym szlakiem komunikacyjnym o szerokości sześciu metrów, stanowiącym drogę oraz chodnik (z wyłączeniem pozostałych fragmentów nieruchomości zamiennej w tym z wyłączeniem parkingów), (...) na rzecz: każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działki numer: 11 i 12; każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę numer 13. Z niewiadomych względów pominięto jednak skarżącą i nieruchomość, której jest ona właścicielem. Musi teraz dochodzić ustanowienia służebności drogi koniecznej, przy czym nie ma gwarancji, że uzyska ją takim właśnie szlakiem. Nadto nastąpi to za wynagrodzeniem. Skarżąca będzie więc musiała ponieść dodatkowe ciężary majątkowe. Jej interes prawny został bezsprzecznie naruszony uchwaleniem zaskarżonego aktu. Studium przewiduje powstanie połączenia drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...], przy czym wyraźnie zaznacza, że ma to być połączenie ogólnodostępne, bez ograniczana swobody poruszania się. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego realizował te postanowienia studium - przewidywał powstanie drogi publicznej, dojazdowej. Zaskarżona uchwała jest więc sprzeczna z postanowieniami studium, a tym samym istotnie naruszono zasady jej sporządzania. Gdyby nie dokonywano zmiany planu, działki jw. nie mogłyby zostać oddane w ręce prywatne, a tym samym skarżący miałby zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, zaś miasto realizowałoby ustalenia studium. Zmiana planu, dokonana wbrew postanowieniom studium, z rzeczy wyłączonej z obrotu uczyniła rzecz nadającą się do sprzedaży (zbycia innym tytułem), czym bezpowrotnie wyłączyła jej publiczny i ogólnodostępny charakter. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając złożony wniosek o odrzucenie skargi brakiem interesu prawnego organ wskazał, że nieruchomość nabyta przez Skarżącą, obejmująca działkę o nr 1, obręb [...] Sosnowiec, znajduje się poza obszarem objętym skargą. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzona uchwałą jw. nie godzi w sferę prawną skarżącej i nie wywołuje dla niej negatywnych konsekwencji prawnych. Zgodnie z przywołanym przez Spółkę operatem szacunkowym nabyta nieruchomość nie miała bezpośredniego dostępu ulicy [...], mającej status gminnej drogi publicznej. Okoliczność ta miała znaczenie dla dokonanej wyceny nabytej nieruchomości, a zatem ceny sprzedaży. Nie można zatem twierdzić, że Gmina Sosnowiec, w następstwie uchwały nr 863, pozbawiła w jakikolwiek sposób właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr 1 dostępu do drogi publicznej, skoro przedmiotowa nieruchomość w dacie jej nabycia przez skarżącą takiego dostępu do drogi publicznej nie posiadała. Spółka nie miała także jakichkolwiek podstaw do czynienia założeń i przypuszczeń, że działki o numerach nr 10 i nr 4 wyłączone są lub będą z obrotu cywilnoprawnego, a zatem, że ich status prawny nie ulegnie zmianie. Na warunki i sposób ustanowienia służebności drogi koniecznej dla nieruchomości skarżącej nie ma żadnego znaczenia, czy szlak prowadzić będzie przez działki "gminne", czy też innego podmiotu prawnego. Także w przypadku działek będących własnością Gminy ustanowienie służebności jest odpłatne, a podstawą ustalenia wysokości wynagrodzenia jest wycena biegłego. Spółka ma - tak jak dotychczas - zagwarantowaną ochronę poprzez prawo sądowego dochodzenia ustanowienia drogi koniecznej. Oceniono, że przy tak dynamicznej rozbudowie osiedla mieszkaniowego w tym rejonie wystarczająca będzie droga wewnętrzna. Dokonano zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając w ten sposób zmianę stanu faktycznego w terenie. To nie Gmina lecz Spółka N. Sp. z o.o. ustanowiła służebności przechodu i przejazdu na rzecz osób trzecich. Brak ujęcia skarżącej w akcie notarialnym z dnia [...] r. nie pozbawia jej możliwości skutecznego ubiegania się o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Sprzeczność ze Studium nie miała miejsca. Swoje stanowiska strona skarżąca oraz organ doprecyzowały w obszernej korespondencji złożonej w postępowaniu sądowym oraz w toku wypowiedzi na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak jest podstaw do uwzględniania skargi. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie odnoszącym się do swej własnej nieruchomości. W zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować ww. akt. Z wyciągu z operatu szacunkowego wynikałoby, że nieruchomość skarżącej zaliczana była wg m.p.z.p. z 2015 r. do terenów [...] (s. [...] operatu). Z kolei kwestionowana uchwała z 2021 r., także w świetle jej tytułu, objęła ten obszar. Z treści skargi wynika jednak, że nie te ustalenia są kwestionowane, a kwestionowane są ustalenia dotyczące zmiany przeznaczenia terenu na działkach pobliskich; nie na nieruchomości strony skarżącej. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzona kwestionowaną uchwałą, nie godzi w sferę prawną skarżącej i nie wywołuje dla niej negatywnych konsekwencji prawnych. Już z przywołanego przez Spółkę operatu szacunkowego wynika, że nabyta nieruchomość nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Okoliczność ta była uwzględniona w wycenie nieruchomości i miała przełożenie na cenę. Nie można zatem skutecznie twierdzić, że Gmina Sosnowiec, w następstwie kwestionowanej uchwały, pozbawiła w jakikolwiek sposób stronę skarżącą dostępu do drogi publicznej, skoro nieruchomość w dacie jej nabycia takiego dostępu do drogi publicznej nie posiadała. Skarżąca nie miała także jakichkolwiek podstaw do czynienia założeń, że pobliskie działki wyłączone będą z obrotu cywilnoprawnego, a zatem, że ich status prawny nigdy nie ulegnie zmianie. Ma rację pełnomocnik organu, że służebność może prowadzić zarówno przez działki gminne, jak i innego podmiotu prawnego. W przypadku działek będących własnością Gminy ustanowienie służebności także jest odpłatne. Odmienne oczekiwania skarżącej nie mają podstawy faktycznej i prawnej. Z kolei powstanie drogi publicznej wymaga podjęcia konkretnych kroków i spełnienia przesłanek prawnych: oprócz posiadania przez Gminę własności wszelkich terenów, na których ma być ustanawiana droga publiczna (art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm. – dalej u.d.p.), konieczne jest także jej wybudowanie, zgodnie z parametrami określonymi w odrębnych przepisach i podjęcie w tym zakresie stosownej uchwały, zaliczającej drogę do kategorii dróg publicznych (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Strona skarżąca nie może wywodzić w tym zakresie jakichkolwiek roszczeń. Skarżąca Spółka w tej sytuacji miała i ma zagwarantowaną ochronę poprzez prawo sądowego dochodzenia ustanowienia drogi koniecznej. Wymaga to jednak inicjatywy przed sądem powszechnym. To nie Gmina lecz inna Spółka ustanowiła służebności przechodu i przejazdu na rzecz osób trzecich. Brak ujęcia skarżącej w akcie notarialnym nie pozbawia jej możliwości skutecznego ubiegania się o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Kwestia ta nie ma związku ze skarżonym m.p.z.p. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19). Naruszenie jedynie interesu faktycznego (odnośnie terenów niebędących własnością Spółki), co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie wystarcza, konieczne jest bowiem naruszenie własnego interesu prawnego. To z kolei nie miało miejsca. Skarżąca nie wykazała też naruszenia interesu prawnego odnośnie swej własnej nieruchomości. Samo posiadanie takiego interesu, bez jego naruszenia, nie wystarcza. Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Obszerna korespondencja złożona w toku postępowania sądowego nie zmienia powyższych ustaleń. Skargę należało zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną (w zakresie, w którym podlegała merytorycznemu rozpoznaniu odnośnie terenu, do którego skarżąca posiada tytuł prawny). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.