II SA/Gl 831/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2010 r. wnioskodawca oznaczony jako P.P.H.U. [A] s.c. K.P.R. P. w K. zwrócił się do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa zakładu montażu wózków dziecięcych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie położonym w G. przy ul. [...] obejmującym działkę o nr ewid. 1. Wniosek został podpisany przez K. P. O wszczęciu postępowania z wniosku P.P.H.U. [A] s.c. K.P.R. P., organ pierwszej instancji zawiadomił strony pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. W toku postępowania A. M. oraz obecnie skarżący J. C. konsekwentnie sprzeciwiali się lokalizacji wnioskowanej inwestycji, składając pisemne zastrzeżenia oraz odwołania od kolejnych decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji czterokrotnie wydawał decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Na skutek wnoszonych od tych decyzji odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. trzykrotnie uchylało decyzje organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wreszcie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Tą ostatnio wymienioną decyzją Burmistrz K. ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 1 położonej w G. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku zakładu montażu wózków dziecięcych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W decyzji tej określono m.in., że została ona wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku Pana K. P. reprezentującego firmę P.P.H.U. [A] s.c. z siedzibą w G. W podobny sposób określono też adresata decyzji w jej rozdzielniku, dodając wszak do tego oznaczenia skrót "K.P.R. P.". W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił argumenty świadczące o spełnieniu wymagań określonych przepisami prawa, a w szczególności wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Powołując się na dołączoną analizę urbanistyczną wskazano, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, a ponadto uzyskano pozytywne opinie organów uzgadniających. Organ pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że w toku postępowania pełnomocnik K. P. pismem z dnia 6 września 2011 r. (winno być: 5 września 2011 r.), uzupełnił wniosek wskazując właściciela firmy PPHU [A] s.c. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W szczególności za prawidłowe uznano ustalenia co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania w tej kwestii, jak i w kwestii prawidłowości sporządzonej analizy, organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych opowiadając się za szerokim rozumieniem zasady dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy wyraźnie też wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została po rozpatrzeniu wniosku K. P. reprezentującego Firmę PPHU "[A]" s.c. K.P.R. P.. W skardze na powyższą decyzję skarżący J. C. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, błędne przyjęcie, że wnioskowany rodzaj zabudowy stanowi kontynuację istniejącej funkcji na obszarze analizowanym, a także błędne przyjęcie, że planowana inwestycja położona jest przy ul. [...] a nie zgodnie ze stanem faktycznym – przy ul. [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 października 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania K. P. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Dołączył kopię decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. P. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wraz ze zjazdem z drogi gminnej (ul. [...]) oraz szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe. Dołączył ponadto decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. pełnomocnik K. P. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie procesowym z dnia 25 października 2012 r. Wyjaśnił dodatkowo, że wnioskodawcą w postępowaniu był K. P., a oznaczenie spółki cywilnej pojawiało się w toku postępowania omyłkowo. W aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się ponadto notatka sporządzona w dniu 15 grudnia 2011 r. (k. 47), z której wynika, że wspólnikami spółki cywilnej P.P.H.U. "[A]" są K. P., R. P. i P. P. Wszystkie te osoby zostały od tego czasu oznaczone jako strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. Decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 29 k.p.a. stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a.). Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że co do zasady stronami mogą być wyłącznie osoby fizyczne lub osoby prawne. Odstępstwa od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Jakkolwiek z decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nie wynika wprost na czyją rzecz ustalone zostały warunki zabudowy, to jej redakcja wskazuje, że adresatem decyzji była firma P.P.H.U. "[A]" s.c. z siedzibą w G. K. P. został natomiast oznaczony jako reprezentujący tę firmę. W podobny sposób określono też adresata decyzji w jej rozdzielniku. Takie oznaczenie jest konsekwencją oznaczenia wnioskodawcy we wniosku z dnia 9 grudnia 2010 r., jak i w późniejszych pismach składanych przez wnioskodawcę w toku postępowania. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji pełnomocnik K. P. w piśmie z dnia 5 września 2011 r., podtrzymując stanowisko zawarte we wniosku wskazał, że wnioskodawcą i właścicielem działki jest K. P. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej P.P.H.U. "[A]" s.c. Zwrócił też uwagę, że decyzja wydana na spółkę cywilną stanowi przyczynę jej nieważności, a zatem winna być wydana na K. P. Jak wynika z akt sprawy stanowisko pełnomocnika zostało odczytane przez organ pierwszej instancji poprzez przyjęcie, że K. P. jest właścicielem spółki cywilnej P.P.H.U. "[A]" s.c. K.P.R. P. (vide: zawiadomienie z dnia 9 września 2011 r., k. 41 akt administracyjnych), co w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z istotą spółki cywilnej, jak i ze stanowiskiem pełnomocnika wyrażonym w piśmie z dnia 5 września 2011 r. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pomimo powyższych okoliczności organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r. ponownie błędnie oznaczył jej adresata poprzez wskazanie spółki cywilnej, reprezentowanej jedynie przez osobę fizyczną. Skoro tak, to wskazać należy, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej (nie jest bowiem ani osobą fizyczną, ani też osobą prawną). Spółka cywilna w rozpatrywanej sprawie nie jest również państwową lub samorządową jednostką lub organizacją, o których mowa w art. 29 k.p.a. Brak również przepisów szczególnych, które pozwoliłyby na przyznanie spółce cywilnej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nawet, gdyby przyjąć założenie, że w oznaczeniu P.P.H.U. "[A]" s.c. lub "K.P.R. P." dopatrywać się można osób fizycznych, to i tak zostały one wadliwie oznaczone. Osoba fizyczna winna być bowiem wskazana z imienia i nazwiska. Również ze złożonego wniosku nie wynika, jakie osoby fizyczne wniosek ten złożyły i w jakim charakterze złożył pod tym wnioskiem podpis K. P. Organ pierwszej instancji poczynił co prawda ustalenia, że wspólnikami spółki cywilnej są K. P., R. P. i P. P., jednakże ta okoliczność pozostaje bez wpływu na wadliwość decyzji, w szczególności wobec sprecyzowania przez K. P. wniosku w zakresie oznaczenia wnioskodawcy. Obowiązkiem organów obydwu instancji było wyczerpujące wyjaśnienie, kto jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie i na czyją rzecz winny zostać ustalone warunki zabudowy. Decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy może bowiem zostać wydana na wniosek każdej osoby bez względu na to, czy przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości i bez względu na to, czy prowadzi działalność gospodarczą jednoosobowo, czy też wspólnie z innymi osobami. Wydanie decyzji w stosunku do P.P.H.U. "[A]" s.c. musi w świetle powyższego prowadzić do wniosku, że decyzja ta skierowana została nie tyle do osoby nie będącej stroną w sprawie lecz do podmiotu, któremu przepisy prawa w tej sprawie nie przyznają w ogóle osobowości prawnej. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w stosunku do strony, tj. podmiotu dysponującego interesem prawnym. Jeżeli podmiotu takiego nie ma (np. nie ma on zdolności prawnej, tak jak w rozpatrywanym przypadku), to postępowanie jak i samą decyzję należy uznać za nieistniejące (por. A. Matan w: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, t. II, wyd. Zakamycze 2005, str. 389). Wydanie zatem decyzji w takim przypadku stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób też nie zauważyć, że kwestia prawidłowego oznaczenia adresata decyzji została dostrzeżona przez organ odwoławczy w toku postępowania. W decyzji z dnia [...] r., bezpośrednio poprzedzającej wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] r., organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji "nadal nie skierował wydanej decyzji do pozostałych wspólników Spółki cywilnej". Mimo to w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy całkowicie pominął już tę kwestię. Nieważność, jaką dotknięte zostały kontrolowane przez Sąd decyzje organów obu instancji ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z naprowadzonych wyżej powodów Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skarżącego, które bezpośrednio dotyczyły meritum sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec nie złożenia przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności dokona oceny skuteczności złożonego wniosku z dnia 9 grudnia 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy, sprecyzowanego pismem pełnomocnika K. P. z dnia [...] r., i w razie wątpliwości zastosuje procedurę wynikającą z art. 64 § 2 k.p.a. Organ winien mieć również na uwadze aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została rozpoczęta lub zrealizowana na przedmiotowej nieruchomości, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie kwestii ewentualnego wzruszenia w trybie nadzwyczajnym wydanego pozwolenia na budowę, o ile wydane ono zostało w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję.