II SA/Gl 833/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J.S. i P.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. P. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu wyjaśnienia kto, kiedy, na jakiej podstawie i w jakim zakresie wykonał kolumny cementowo – gruntowe pod fundamentem budynku położonego w K. przy ul. [...]. W treści swojego pisma wnioskodawca domagał się również udzielenia odpowiedzi na szereg pytań dotyczących prac budowlanych prowadzonych pod budynkiem przy ul. [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie. Postanowienie to zostało zaskarżone przez J. i P. S. (obecnie skarżących). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1870/13, uchylił zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. W przywołanym wyroku Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było jednoznaczne określenie treści żądania strony i charakteru pisma, z którym ta wystąpiła do organu, czego wszak żaden z organów nie uczynił. Pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r., ponowionym w dniu 18 września 2014 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do P. S. o skonkretyzowanie jego żądania zawartego w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. W odpowiedzi skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi na 22 pytania dotyczące realizacji inwestycji – "A’ oraz zabezpieczenia w trakcie i po zakończeniu budowy nieruchomości sąsiednich. Nadto wnioskodawca zwrócił się o wsparcie ze strony organu w procesie restytucji zniszczonej i wyłączonej spod użytkowania kamienicy. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, w piśmie z dnia 24 października 2014 r. ponownie wezwał stronę do sprecyzowania treści żądania i oczekiwań względem organu, w szczególności zaś podania, czy domaga się udzielenia informacji, czy też wszczęcia postępowania, a jeżeli tak, to w jakiej sprawie. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący zwrócili się o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie robót budowlanych wykonanych "w zakresie kamienicy [...] w K. przy realizacji inwestycji "A"". Zdaniem stron postępowanie wyjaśniające winno odpowiedzieć na postawione wcześniej 22 pytania dotyczące sposobu realizacji inwestycji – "A" oraz stanem technicznym budynku znajdującego się przy ul. [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując, że realizacja wskazanej wyżej inwestycji została zakończona, a wobec tego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżących, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji wskazując, że organ ten zaniechał czynności, które pozwoliłyby na dokładne ustalenie zakresu żądania strony i tym samym prawidłowe ukierunkowanie dalszego postępowania. Wobec powyższego, pismem z dnia 26 lutego 2015 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżących do jednoznacznego wskazania jakie roboty budowlane, które miały zostać przeprowadzone przy kamienicy znajdującej się przy ul. [...] w K., miałyby być przedmiotem ewentualnego postępowania administracyjnego i z jakiego powodu. Udzielając odpowiedzi na to wezwanie skarżący wyjaśnili, że ich wniosek dotyczy robót budowlanych polegających na injekcji 22 kolumn cementowo – gruntowych SOLICRETE, które umieszczone zostały pod budynkiem przy ul. [...] w K. w okresie pomiędzy 25 marca 2011 r. a 31 marca 2011 r. Nadto inwestorowi realizującemu budowę "A" zarzucili brak działań polegających na zabezpieczeniu budynków znajdujących się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Dodatkowo podnieśli, że wyjaśnienia wymagają roboty budowlane przeprowadzone przez generalnego wykonawcę "A" – "Z" Sp. z o.o. polegające na kotwieniu ściany szczelinowej kamienicy przy ul. [...], a także robót dotyczących pogłębienia wykopu pod parking podziemny "A", wzdłuż kamienicy przy ul. [...]. Na koniec wskazali, ze niezbędnym jest wyjaśnienie, kto wykonał drewniane zadaszenie wzdłuż frontu budynku kamienicy przy ul. [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania we wskazanym wyżej zakresie. Organ zauważył, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie robót budowlanych, które zostały juz zakończone jest niedopuszczalne, zaś ustalenie kwestii zadaszenia wzdłuż frontu kamienicy przy ul. [...] w K. leży poza zakresem kompetencji tego organu. W ustawowym terminie zażalenie na to postanowienie złożyli skarżący, zarzucając naruszenie art. 61a w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w zakresie, jaki został określony w ich piśmie z dnia 12 marca 2015 r. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W obszernym uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a odnosząc się do sformułowanych w zażaleniu zarzutów wskazał, że sam fakt złożenia w jednym piśmie kilku wniosków obliguje organ do rozważenia, czy nie są to odrębne sprawy, które ewentualnie mogłyby być połączone w jedno postępowanie. Analizując treść żądań skarżących organ odwoławczy wskazał, iż w zasadzie można wyodrębnić przynajmniej trzy kwestie, które winny być rozpatrywane oddzielnie. Pierwszą z nich była realizacja inwestycji – budowy "A" i związanych z nią robót budowlanych – iniekcji 22 kolumn cementowo – gruntowych pod fundamentem budynku przy ul. [...] w K.; robót polegających na kotwieniu ściany szczelinowej w zakresie tej kamienicy a także prac polegających na głębieniu wykopu pod parking podziemny przy "A". Drugą kwestią, która winna być przedmiotem analizy organu pierwszej instancji jest zabezpieczenie budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanej inwestycji. Ostatnim zaś obszarem ustaleń organu powinno być zbadanie czy sprawa konstrukcji drewnianego zadaszenia przy budynku przy ul. [...] w K. została ostatecznie zakończona, jako że toczyło się w tym zakresie postępowanie administracyjne, zakończone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], mocą której nakazano skarżącym remont wspomnianego zadaszenia. Od ustaleń dotyczących realizacji tego obowiązku organ pierwszej instancji winien uzależnić dalsze czynności w sprawie. Postanowienie to zostało w całości zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez P. i J. S., którzy zarzucili organowi naruszenie art. 6 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu odwoławczego do wydania postanowienia rozstrzygającego co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że organ w sposób nieuprawniony rozstrzygnął co do meritum względem części ich zarzutów, odstępując zarazem od oceny powołanych przez nich okoliczności. Nadto wskazali, że działanie organu odwoławczego budzi zastrzeżenia względem jego bezstronności oraz obliczone jest na przedłużanie postępowania. W dalszej części skargi skoncentrowali się na wykazaniu błędów formalnych popełnionych w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę "A". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Kontrola prowadzona przez sądy administracyjne odnosi się do zaskarżonego aktu administracyjnego, przy czym Sąd nie jest związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Oceniając więc zaskarżony akt z uwzględnieniem przywołanego wyżej przepisu Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organu odwoławczego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. W punkcie wyjścia wskazać trzeba, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., uchylone następnie zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego, zostało wydane w oparciu przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – zwaną dalej k.p.a.). Regulacja ta stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wstępna ocena wniosku strony winna zmierzać do ustalenia trzech kwestii: czy żądanie strony znajduje swoje uzasadnienie w przepisach materialnego prawa administracyjnego; czy jest ono na tyle skonkretyzowane, że można mówić o sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej; wreszcie, czy pochodzi od podmiotu, któremu może być przyznany status strony. Dopiero pozytywna odpowiedź na wszystkie trzy pytania daje podstawę do zainicjowania postępowania administracyjnego, natomiast negatywna na chociażby jedno z nich daje podstawę do odmowy wszczęcia takiego postępowania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji pochopnie i bez głębszej analizy uznał, że nie istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego w żadnej z podniesionych przez skarżących kwestii pomimo, że powoływane przez nich okoliczności wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Trafnie więc organ odwoławczy wytknął w swoim postanowieniu, że każde z żądań strony (a było ich co najmniej pięć) winno być poddane odrębnej ocenie i dopiero na późniejszym etapie organ ten winien rozważyć połączenie dwóch lub więcej spraw do wspólnego rozpatrzenia. Zasadnie również wskazano, że z uzyskanych od stron informacji można wyodrębnić trzy kategorie spraw, które winny być przedmiotem analizy. Sąd, oceniając zaskarżone postanowienie nie może odnieść się w tym miejscu do zasadności spostrzeżeń organu względem związków pomiędzy treścią żądania stron a prawnym bytem inwestycji polegającej na budowie "A". Nie mniej jednak zauważa, że niejako równolegle toczyło się postępowanie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w związku z realizacją "A" na nieruchomości skarżących. Postępowanie to zostało poddane kontroli tut. Sądu, a następnie kontroli instancyjnej, a jego finałem był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2437/13, uchylający wyrok tut. Sądu oraz oba postanowienia wydane przez organy nadzoru budowlanego. Ta kwestia pozostaje więc nadal w gestii organów nadzoru budowlanego i wymaga wydania rozstrzygnięcia, a zarazem uwzględnienia na gruncie niniejszej sprawy. Zasadnie przy tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił uwagę, że kwestia zabezpieczenia budynków znajdujących się w strefie oddziaływania robót budowlanych przy "A" była przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji nr [...]. Stąd też kwestie prac wykonywanych przy kamienicy należącej do skarżących jak najbardziej zasługiwały na ocenę z punktu widzenia ich prawidłowości i legalności. Ocena taka może zaś nastąpić właśnie w toku postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę i na to, że kwestia drewnianego zadaszenia wybudowanego od frontu kamienicy przy ul. [...] w K. była przedmiotem postępowania zakończonego jego decyzją z dnia [...] r., mocą której uchylono rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z tego też względu do ustalenia pozostaje, czy postępowanie w tym zakresie zostało zakończone, a tym samym również wyjaśnienie, kto był inwestorem wspomnianego zadaszenia. W świetle opisanych wyżej okoliczności rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za zasadne i zgodne z prawem, a zarazem nie może być ono uznane za "przedłużanie postępowania". Obowiązkiem organu jest bowiem precyzyjne określenie przedmiotu sprawy, czego organ pierwszej instancji nie uczynił, a co ze względu na mnogość podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii było nieodzowne. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na zasadzie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.