II SA/Gl 834/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T.T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w B. przy ul. [...]. Pismem z dnia 11 maja 2011 r., obecnie skarżący T. T. zwrócił się do Urzędu Miasta w B. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną na wstępie decyzją. Jako przesłankę uzasadniającą żądanie wznowienia wskazał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W swoim piśmie skarżący zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, albowiem okoliczności sprawy wskazują, w jego przekonaniu, na duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent B. wznowił postępowanie w sprawie. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r. ten sam organ odmówił wstrzymania wykonania swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. W lakonicznym uzasadnieniu tego ostatniego postanowienia organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia badanej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając, iż zostało ono wydane bez merytorycznego rozpoznania wniosku o wstrzymanie decyzji oraz z naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na brak wskazania i uzasadnienia okoliczności, będących podstawą rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zażalenia powołano się na wnioski końcowe ekspertyzy geotechnicznej oceniającej wpływ planowanej inwestycji na stateczność zbocza działki, wydanej w [...] r., a stanowiącej dowód w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o wstrzymanie wykonania decyzji. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda [...] zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co powoduje, że przedmiotem postępowania wznowionego w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zbadanie, czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] r. Dalej organ odwoławczy, odnosząc się do przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy geotechnicznej wskazał, że została ona wykonana na podstawie i w oparciu o archiwalną dokumentację geologiczno-inżynierską i nie została poparta własnymi badaniami terenowymi. Wnioski tej ekspertyzy są ponadto sprzeczne z poprzednimi opracowaniami innych autorów, które zostały sporządzone na potrzeby projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. Organ zaznaczył też, że wnioskodawca nie wskazał innych okoliczności, które przesądziłyby o tym, że decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona. Organ odwoławczy zauważył, że postanowienie organu pierwszej instancji nie zostało właściwie uzasadnione, jednakże jego sentencja jest prawidłowa. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Podobnie jak w zażaleniu, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu brak merytorycznego uzasadnienia. Zarzucił ponadto bezpodstawne pominięcie dowodu istotnego dla sprawy, jakim jest ekspertyza geotechniczna z [...] r. Organ nie przedstawił żadnych argumentów, które przemawiać by miały za przyjęciem, że wiązącym w sprawie dowodem jest wyłącznie opracowanie z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania W. B. wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia co do uprawdopodobnienia możliwości uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:\ Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Naruszenie to dotyczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 152 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania, wstrzyma z urzędu lub na wniosek wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Regulacja ta nie ma charakteru uznaniowego, organ jest bowiem zobligowany do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. Na przeszkodzie do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej stoją negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Natomiast przeszkody takiej nie stanowią przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., albowiem ich istnienie może być jedynie wynikiem ponownego merytorycznego załatwienia sprawy i na tym etapie ich stwierdzanie byłoby przedwczesne. Zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a. wymaga uprzedniego dokonania przez organ oceny materiału sprawy w odniesieniu do przesłanek wznowienia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wywodach uzasadnienia. Tymczasem postanowienia organów obu instancji w tym zakresie są niezwykle lakoniczne. Organy zreferowały tok postępowania, konkluzje co do istoty są jednak zasadniczo arbitralne. Organ odwoławczy podał, że do przekonania o braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji doszło w oparciu o fakt, że brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ustalił organ pierwszej instancji, nadto że wnioski przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy, jako sprzeczne z wcześniejszymi opracowaniami, nie mogą być uwzględnione. Organ przy tym w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich powodów za wiarygodne uznał te wcześniejsze opracowania, odmawiając tej wiarygodności przedłożonej ekspertyzie, przy jednoczesnym przyznaniu, że wszystkie te opracowania zostały wykonane na podstawie i w oparciu o tą samą dokumentację geologiczno-inżynierską (poprzedzającą wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę). Z kolei organ pierwszej instancji swego przekonania o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w ogóle nie uzasadnił, poprzestając na jednozdaniowym stwierdzeniu, że "okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji". W tej sytuacji nie można zaakceptować podjętych rozstrzygnięć, ich zasadność wymyka się bowiem spod kontroli Sądu, który nie może domniemywać toku rozumowania przeprowadzonego przez organy administracji publicznej. Rozpoznając ponownie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym, organy będą miały na uwadze, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na incydentalny charakter postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 720/07, trafnie zwrócono uwagę, że brak jest podstaw do traktowania tej instytucji procesowej tak, jak gdyby wydanie postanowienia na podstawie art. 152 § 2 k.p.a. następowało na podstawie tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej co do istoty, a wiec po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 k.p.a., oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 k.p.a. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej, oraz iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Oprócz wskazywanych wyżej okoliczności sprawą naturalną jest obowiązek badania przez organ przedmiotowości ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji, czyli tego, czy decyzja ta w całości została wykonana (por. także wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn.. akt I OSK 863/08). Mając na uwadze powyższe, postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jako wydane z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 124 § 2 w związku z art. 126 i art. 152 § 1 k.p.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 240,00 zł, tj. w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) oraz kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego, po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.p.s.a. Wskazać jeszcze przyjdzie, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl