II SA/Gl 836/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. Jawna w C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu [...] r., Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił K. P. właścicielce firmy P.P.H.U. "[...]" K. P. z siedzibą w C. przy ulicy [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę komina na działkach o nr ewidencji gruntów 1 i 2 obręb [...] - K. k.m. [...] w C. przy ulicy [...] i [...] . W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że po wpływie wniosku inwestora w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę wymienionego powyżej komina, pismem z dnia [...] r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które we wskazanym terminie inwestor uzupełnił poprzez załączenie zgody na rozbiórkę komina oraz dowodu jego zakupu potwierdzającego, iż właścicielem komina jest inwestor (umowa sprzedaży z dnia [...] r., faktura VAT nr [...] z dnia [...] r., akt notarialny rep. A nr [...] z dnia [...] r., umowa sprzedaży z dnia [...] r., faktura [...] z dnia [...] r.). Ponadto, inwestor rozszerzył wniosek wskazując, że dotyczy on również działki o nr 2. W związku z poinformowaniem stron o toczącym się postępowaniu, pismem z dnia [...] r. "A" Sp. J. kategorycznie sprzeciwił się wykonaniu jakichkolwiek prac związanych z rozbiórką tego komina. Skarżący wskazali, że komin znajduje się na terenie będącym w ich użytkowaniu wieczystym oraz zakwestionowali skuteczność nabycia komina przez inwestora. Podnieśli, że na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] r. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C. przy ulicy [...] składającej się z działek oznaczonych nr geodezyjnymi 3 i 2 wraz z budynkami, stanowiącymi odrębny przedmiot własności tj. magazynem oraz wiatą magazynową obok warsztatu. Mając na względzie powyższe, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zgody właściciela działki o nr ewidencji gruntów 2 obręb [...] -K. k.m. [...] na rozbiórkę przedmiotowego komina, zgodnie z wymogami art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz uzupełnienia projektu rozbiórki o wymienione dokładnie dokumenty. Inwestor uzupełnił braki formalne w zakresie dotyczącym projektu rozbiórki, natomiast nie przedłożył zgody właściciela działki o nr 2 na rozbiórkę komina wskazując, że z przepisów prawa nie wynika wymóg przedłożenia zgody użytkownika wieczystego gruntu nr 2. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent Miasta C. Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę komina na wymienionych działkach. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku inwestor nie wykonał postanowienia i nie usunął w całości stwierdzonych nieprawidłowości, a mianowicie nie przedłożył zgody właściciela (użytkownika wieczystego) działki nr 2. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tym zakresie. Co należy rozumieć przez obiekt budowlany określa definicja zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy. Przedmiotowy komin stanowi budowlę trwale związaną z gruntem poprzez stopy fundamentowe, które razem z płaszczem komina i konstrukcją wsporczą stanowią całość. Przyjęcie przez organ stanowiska inwestora, że komin stanowi rzecz ruchomą wyklucza możliwość wydania wnioskowanej decyzji, gdyż ustawa Prawo budowlane nie normuje rozbiórek "rzeczy ruchomych". W ocenie organu zgoda na rozbiórkę komina udzielona wyłącznie właścicielowi płaszcza komina i konstrukcji wsporczej jest niewystarczająca w rozumieniu wymogów zawartych w art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego. Z art. 235 § 1 kodeksu cywilnego wynika bowiem, że budynki i inne urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowią własność użytkownika wieczystego. Jeżeli skarżący są użytkownikami wieczystymi działki nr 2, zatem rozbiórka komina wymaga ich zgody, której inwestor nie przedłożył. We wniesionym w terminie odwołaniu inwestor wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie pozwolenia na rozbiórkę wskazując na naruszenie przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy Prawo budowlane. Podkreśliła, iż w toku postępowania wykazała, iż jest właścicielem przedmiotowego komina w rozumieniu art. 33 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, iż co należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę reguluje art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego i w przepisie tym w przeciwieństwie do wymagań zawartych w art. 33 ust. 2 dotyczącego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie ma obowiązku dołączenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę komina na działkach o nr ewid. gruntów 1 i 2 obręb [...] - K. k.m. [...] w C. przy ul. [...] i [...] . Należy zaznaczyć, że w sentencji decyzji organ wskazał szczególne warunki, które winien zachować inwestor przy rozbiórce komina. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał, że należy zgodzić się z inwestorem, co do braku wymogu posiadania zgody właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt przeznaczony do demontażu przy udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę. Do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę nie jest także wymagane przedłożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioski takie wynikają wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane. Specyfika robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego uzasadnia wprowadzenie odmiennych wymagań, których spełnienie warunkuje udzielenie stosownego pozwolenia w tym zakresie. Należy odnotować, że ustawa nie wymaga oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz wymaga zgody właściciela obiektu na dokonanie jego rozbiórki. Ustawodawca nie wprowadza dla jej udzielenia wymogu zachowania szczególnej formy, wystarczy w tym przypadku pisemne oświadczenie o wyrażeniu takiej zgody. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jeżeli roboty budowlane dotyczą rozbiórki komina, inwestor nie był zobowiązany do dołączenia do wniosku zgody właściciela działki nr 2 oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W opinii organu drugiej instancji w niniejszej sprawie wymagana była jedynie zgoda właściciela obiektu będącego przedmiotem rozbiórki, przy czym biorąc pod uwagę, że właścicielem tym była inwestor – wymóg ten został spełniony. Organ zaznaczył również, że "A" Sp. J. nabył na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] r. prawo użytkowania wieczystego działek gruntu nr 3 i nr 2 oraz własność enumeratywnie wymienionych w tym akcie obiektów budowlanych, natomiast w akcie nie ma wzmianki aby na własność nabywców przeszedł również komin. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżących domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe naruszenie przepisów proceduralnych pełnomocnik wskazał, że naruszono art. 107 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie powołania podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji, art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz nie podjęcie przez organ działań zmierzających do wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, w szczególności: - ustalenie kto jest właścicielem obiektu przeznaczonego do rozbiórki, - brak ustalenia, czy elementem składowym komina są znajdujące się w gruncie fundamenty oraz kanał łączący go z budynkiem dawnej kotłowni, - brak żądania od inwestora przedłożenia opinii technicznej w zakresie adekwatności przyjętej metody prowadzenia rozbiórki w odniesieniu do parametrów komina, - zaniechanie zbadania czy obiekt przeznaczony do rozbiórki nie jest zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie i uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz art. 85 § 1 tego Kodeksu poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości, na której stoi obiekt przeznaczony do rozbiórki. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazał, że organ naruszył też art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że komin stanowi własność inwestora, art. 33 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak uzgodnienia planowanej rozbiórki z właściwym konserwatorem zabytków, art. 33 ust. 4 pkt 5 cytowanej ustawy poprzez brak żądania od inwestora przedłożenia ekspertyz i opinii w zakresie przyjętej metody rozbiórki z uwagi na usytuowanie komina, art. 33 ust. 4 pkt 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż w aktach sprawy znajduje się zgoda właściciela obiektu w sytuacji, gdy stan prawny obiektu jest wątpliwy w zakresie ustalenia jego własności oraz naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w zakresie ograniczenia skarżącym uprawnień wynikających z przysługującego im prawa użytkowania wieczystego gruntu. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1269 ze zm.,) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący spowodować jej uchylenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbiórkę. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn.. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202,), a wśród nich przepis art. 28 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią, w brzmieniu z dnia wydawania przez organ drugiej instancji decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.). Z kolei w przepisie art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca sprecyzował, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w art. 33 ust. 4 tej ustawy, ustawodawca sprecyzował dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę wymieniając m.in.:zgodę właściciela obiektu, szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. W art. 33 ust. 4 ustawy, w sposób odrębny od poprzedniego przepisu, wymieniono załączniki wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego, nie wymieniając pośród nich oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ratio legis takiego unormowania wynika z tego, że w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego wymagana jest zgoda na rozbiórkę obiektu budowlanego udzielona przez jego właściciela. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, że wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach - niezbędne do wydania pozwolenia na rozbiórkę - zostały przez inwestora spełnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, należy zauważyć, że skarżący wiążą je przede wszystkim z niedostatecznym wyjaśnieniem przez organ odwoławczy, istotnych dla sprawy okoliczności oraz zgromadzenia dostatecznego materiału dowodowego we wskazanym wyżej zakresie. W ocenie Sądu tak sformułowane zarzuty nie znajdują uzasadnienia, bowiem wskazane kwestie zostały dostatecznie wyjaśnione na etapie postępowania prowadzonego przez organy, zwłaszcza w oparciu o przedłożone dokumenty, w tym m.in. projekt rozbiórki, umowę sprzedaży komina oraz akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] r. Z dokumentów tych ponad wszelką wątpliwość wynika, że właścicielem obiektu będącego przedmiotem rozbiórki, czyli komina jest inwestor. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, wystarczającym było w niniejszej sprawie aby do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę komina inwestor dołączyła zgodę właściciela obiektu. Skoro właścicielem obiektu była inwestor, zatem jedynie jej zgoda była wymagana do wydania pozwolenia na rozbiórkę komina, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Bezzasadny jest również zarzut zaniechania powołania podstawy prawnej w decyzji organu drugiej instancji ponieważ w decyzji tej wskazano podstawę prawną, wyraźnie wymieniając art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane. . Sąd nie podziela także zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego z następujących względów: Nie sposób uznać aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.jedn.. Dz U. z 2018 r., poz. 1025), który stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest jednak kwestia, czy komin jest lub nie jest częścią składową przedsiębiorstwa. Niemniej jednak należy zauważyć, że komin został wyłączony z umowy sprzedaży zawartej przez skarżących na mocy, której nabyli prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własność enumeratywnie wymienionych obiektów – wśród których nie został wyliczony komin – oraz, że w ramach odrębnej umowy komin ten został sprzedany inwestorowi. Tym samym nie zasadnym jest również zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy dotyczący niewyjaśnienia kwestii własności komina, bowiem kwestia ta została dostatecznie i jednoznacznie wyjaśniona. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy ze względu na znany z urzędu fakt, iż komin nie jest zabytkiem oraz, że nie znajduje się na obszarze historycznego układu architektonicznego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 5 ustawy dotyczącego braku opinii technicznej w zakresie adekwatności przyjętej metody prowadzenia rozbiórki należy stwierdzić, że przepisy szczególne nie wymagają od inwestora przedłożenia takiej opinii, bądź ekspertyzy zatem zarzut ten również nie jest zasadny. W zakresie naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w kwestii ingerencji w grunt skarżących podczas dokonywania rozbiórki, zarzut ten należy uznać za zbyt daleko idący na obecnym etapie postępowania, natomiast gdyby podczas rozbiórki zostały naruszone prawa osób trzecich, to są one chronione wyłącznie przepisami prawa cywilnego, zatem takie zarzuty należy podnieść pod adresem inwestora na drodze cywilnej. Na marginesie należy stwierdzić, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że rozbiórka komina jest zaplanowana w taki sposób aby nie doszło do ingerencji np. w grunt, którego użytkownikiem wieczystym są skarżący. Wniosek taki można wysunąć m.in. z analizy planu sytuacyjnego terenu rozbiórki komina zawartego w projekcie jego rozbiórki, z którego wynika, że żurawie będą posadowione na działce należącej do inwestora. Należy zwrócić uwagę, że w projekcie rozbiórki jednoznacznie stwierdzono, że prace rozbiórkowe należy wykonywać pod stałym nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, zabroniono wykonywania jakichkolwiek prac demontażowych podczas występowania niekorzystnych warunków atmosferycznych, zabroniono dokonywania rozbiórki przez podkopywanie lub podcinanie od dołu oraz zabroniono zrzucania za ziemię jakichkolwiek elementów oraz zaznaczono, że transport zdemontowanych elementów będzie odbywał się przy pomocy żurawia. Warunki określone w projekcie rozbiórki, jak i wymagania stawiane kierownikowi budowy, jako osobie wykonującej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, zakres zadań tego uczestnika procesu budowlanego oraz ponoszona przez niego odpowiedzialność, stanowią wystarczającą gwarancję ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia - także na terenie nieruchomości należącej do wnoszących skargę - podczas prac rozbiórkowych komina. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa - stosownie do przepisu art. 151 Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji