II SA/Gl 838/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P.Z. i G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym zawartym w dniu [...] skarżący G. B. i P. Z. zbyli nieruchomość, stanowiącą działkę nr 1 o pow. 0.6815 ha, położoną w G. przy ul. [...], a będącą przedmiotem ich współwłasności we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. Prezydent Miasta G. powiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego, dokonaną uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia [...] poz. [...]). Następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...], podjętą na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), ustalił opłatę w wysokości 98.412 zł, zobowiązując do jej uiszczenia skarżących. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku uchwalenia zmiany planu, przedmiotowa działka w całości położona jest na terenach o symbolu 1MNn – tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy – nowe. W § 20 uchwały określono stawkę w wysokości 30% dla naliczenia opłaty jednorazowej. Natomiast w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (uchwała nr [...] z dnia [...], opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia [...] Nr [...], poz. [...]), północna część tej działki, położona była na terenie o symbolu 16ZZ – tereny trwałych użytków zielonych (pow. 3171 m²), zaś południowa część – na terenach o symbolu 4MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, z dopuszczeniem zabudowy usługowej i gospodarczej dla prowadzonej działalności usługowej (pow. ok. 3644 m²). Skarżący zbyli przedmiotową nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia w życie zmiany planu miejscowego. Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z uchyleniem w postępowaniu odwoławczym poprzedniej decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej, zlecono rzeczoznawcy majątkowemu korektę operatu szacunkowego względnie złożenie wyjaśnień. Rzeczoznawca majątkowy w dniu 30 listopada 2017 r. złożył poprawiony operat szacunkowy oraz wyjaśnienia. Rzeczoznawca podał, że na nieruchomościach ujętych w bazie pod nr 1, 3, 4, 5 i 7, możliwa była zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna. Na terenach budownictwa wielorodzinnego nie zaobserwowano zabudowy o współczynniku przekraczającym 1, nawet gdy była ona dopuszczona. Inwestycje deweloperskie realizowane w badanym okresie to przede wszystkim zabudowa jednorodzinna (w dużej części szeregowa i bliźniacza) oraz w jednym wypadku niewysoka zabudowa wielorodzinna. Współczynnik intensywności zabudowy i możliwość zabudowy wielorodzinnej, nie miały bezpośredniego przełożenia na ceny nieruchomości. Stąd rzeczoznawca uznał, że dla południowej części nieruchomości (o przeznaczeniu 4MN), wartość nieruchomości była taka sama w obecnym planie i planie poprzednim. Zdaniem organu, wyjaśnienia rzeczoznawcy są w tym zakresie wystarczające. Wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy oszacował na kwotę 606.365 zł wg przeznaczenia w poprzednim planie, a po zmianie przeznaczenia – na kwotę 934.405 zł. Zdaniem organu, operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, spełnia wymogi formalne, został sporządzony w sposób spójny i logiczny oraz zawiera uzasadnienie i objaśnienia. Biegły zamieścił również opisy nieruchomości wycenianej i podobnych, przyjętych do wyceny. Stąd też na jego podstawie obliczono wzrost wartości nieruchomości o kwotę 328.040 zł, co przy zastosowaniu stawki 30%, stanowi kwotę 98.412 zł jako rentę planistyczną. Nadto, organ podał, że do skorygowanego operatu strony nie miały uwag. W odwołaniu od decyzji skarżący zakwestionowali sporządzony na użytek wyceny nieruchomości operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego R. S. Zarzucili: 1) przyjęcie wag cech rynkowych bez analizy, 2) wadliwe określenie rozstępu cenowego z powodu błędnego przyjęcia zasady interpolacji, 3) brak znajomości transakcji podobnych oraz podanie fałszywych danych, dotyczących nieruchomości porównawczych, 4) wadliwe przyjęcie cechy "stan fizyczny nieruchomości", 5) zaniechanie aktualizacji cen ze względu na upływ czasu oraz rażące sprzeczności w informacjach, dotyczących zmiany poziomu cen w czasie. Stąd też odwołujący się poinformowali o poddaniu operatu ocenie przez właściwą organizację zawodową. W kolejnym piśmie skarżący zarzucili także naruszenie: 1) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 156 ust. 4 ustawy – z powodu błędnego przyjęcia, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w powodu zmiany planu miejscowego oraz oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, 2) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa – z powodu nienależytego wyjaśnienia sprawy i nieustosunkowania się do twierdzeń stron, 3) wydanie decyzji – po wygaśnięciu uprawnienia z powodu wydania decyzji po upływie 5 lat od wejścia w życie zmian planu miejscowego. Skarżący podnieśli, że do wyceny przyjęto transakcje z lat 2013-2015, a zatem sprzed roku od wyceny. Ponadto, w operacie porównywano nieruchomości zdecydowanie mniejsze niż istniejąca w dacie wejścia w życie planu. Przedłożyli też ocenę operatu dokonaną na ich zlecenie. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium podało, że sporządzona na zlecenie skarżących ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu. Oceny tej dokonali bowiem T. K. i J. B. na zlecenie W. N., będącego rzeczoznawcą majątkowym i jednocześnie pełnomocnikiem skarżących, podczas gdy wszystkie te osoby pozostają w relacjach służbowo-zawodowych w ramach spółki "A" sp. z o.o. Stąd też organ I instancji w oparciu o operat szacunkowy prawidłowo ustalił wartość opłaty jednorazowej, gdyż skarżący nie przedłożyli kontroperatu. Zdaniem Kolegium, o wyborze podejścia i metody szacowania oraz o doborze nieruchomości, decyduje zaś rzeczoznawca. Wbrew zarzutom odwołania, odniósł się on też do twierdzeń strony, także w toku rozprawy administracyjnej. Kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej nie podlegają zaś ocenie przez organ. Wreszcie, decyzja została podjęta prawidłowo, gdyż dla dopuszczalności ustalenia opłaty istotna jest data wszczęcia postępowania, a nie – data jej wydania. Plan miejscowy wszedł w życie z dniem 22 grudnia 2012 r., a postępowanie wszczęto w dniu 22 lipca 2016 r. Stąd też zdaniem Kolegium, prawidłowo określono wysokość jednorazowej opłaty, a postępowanie prowadzono z poszanowaniem kpa. W skardze do sądu administracyjnego skarżący domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego z przyczyn podniesionych w odwołaniu. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 157 ust. 1 pkt 2 ustawy z powodu uznania, że w sporządzeniu oceny operatu szacunkowego uczestniczyły osoby, co do których istnieją przesłanki uzasadniające wątpliwości co do ich bezstronności. Zdaniem skarżących, powiązania organizacyjne rzeczoznawców w ramach jednego podmiotu, nie stanowią podstawy wyłączenia z art. 24 kpa. W razie wątpliwości, to organ administracji powinien zwrócić się do innej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Nadto, Kolegium nie odniosło się do merytorycznej oceny, odnoszącej się do kwestionowanego operatu szacunkowego. Tymczasem w operacie rzeczoznawca przyjął do analizy błędny rodzaj rynku dla nieruchomości porównawczych, a mianowicie niezróżnicowany rynek zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy oraz zabudowy wielorodzinnej o znacznie wyższych parametrach inwestycyjnych. Występuje też sprzeczność pomiędzy deklarowaną prawidłową metodyką wyceny oraz błędny stan cechy rynkowej "położenie i otoczenie" (jako przeciętne, podczas gdy powinien być określony jako korzystny). Operat nie zawiera też wiarygodnej analizy rynku pod kątem ustalenia cech rynkowych i nie uwzględnia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu na rynku lokalnym w zakresie nieruchomości przeznaczonych pod tereny zielone. Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy zasadnie organy obydwu instancji dopatrzyły się podstaw do ustalenia opłaty jednorazowej z powodu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego i jej zbyciem (art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu... wyżej powołanej – obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1954). Obecnie obowiązujący plan miejscowy wszedł w życie z dniem 22 grudnia 2012 r., zaś postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto na podstawie zawiadomienia z dnia 22 lipca 2016 r. w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 lipca 2016 r. Dochowano zatem 5-letniego terminu do zgłoszenia roszczeń, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 tej ustawy. Sedno sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, z dnia 10 listopada 2017 r., stanowiącego podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie oraz po uchwaleniu nowego planu, pod rządami którego nastąpiło zbycie nieruchomości. Skarżący w postępowaniu odwoławczym przedłożyli bowiem negatywną ocenę tego operatu sporządzonego przez Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 6 kwietnia 2018 r. Jednakże Kolegium uznało, że ocena ta nie może podważać prawidłowości sporządzenia operatu z uwagi na fakt, że została dokonana przez osoby pozostające w relacjach służbowo-zawodowych z jednym z pełnomocników skarżących, będącym również rzeczoznawcą majątkowym. Zarówno członkowie zespołu orzekającego, jak i pełnomocnik skarżących W. N. są bowiem zatrudnieni w tej samej spółce, co zdaniem Kolegium dyskwalifikuje ocenę jako obiektywną i bezstronną. Sąd administracyjny w pełni podzielił stanowisko Kolegium. Fakt zatrudnienia członków zespołu oceniającego w tej samej firmie, wynika z treści oceny, w której podano, że oboje rzeczoznawcy zajmują stanowiska szefów Działów Analiz i Wyceny w tej firmie. Pełnomocnik skarżących jest zaś Wiceprezesem Zarządu tejże Spółki oraz szefem Działu Rozwoju. Wynika to z treści złożonego przez niego pełnomocnictwa. Faktem jest, że umowa o dokonanie oceny została zawarta osobiście przez skarżących z przedstawicielem Stowarzyszenia w osobie J. B. j, będącej następnie członkiem zespołu oceniającego. Jednak wszyscy pełnomocnicy skarżących zostali powiadomieni o treści umowy przez organ I instancji (k. 89 akt adm.). Tymczasem z mocy art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa. Zasada ta ma wprost zastosowanie także do rzeczoznawców będących członkami zespołu oceniającego prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 1509). Z dniem 1 września 2017 r. dokonano nowelizacji art. 157 ustawy. Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 20 lipca 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wyjątki od tej zasady określają ust. 2-5 tego przepisu. Ust. 4 przepisu nakazuje stosowanie dotychczasowych przepisów do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r. i nadal wykorzystywanych. Podobnie, oceny operatów dokonują dotychczasowe organizacje rzeczoznawców, jeżeli umowy o ich sporządzenie zawarto przed tym dniem (ust. 6). Oznacza to, że w niniejszej sprawie do operatu sporządzonego po dniu 1 września 2017 r. miały zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, zaś ocena operatu podlegała również nowemu reżimowi prawnemu. Z mocy art. 157 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2017 r., w ocenie operatu nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Nadto, z dniem 1 września 2017 r. uchylono art. 157 ust. 1a ustawy, stanowiący o utracie charakteru opinii o wartości nieruchomości przez operat szacunkowy, w odniesieniu do którego wydana została ocena negatywna. Kolegium nie wskazało jednak, który z przypadków wyłączenia rzeczoznawców ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis art. 24 § 1 kpa, wymienia przypadki wyłączenia rzeczoznawcy, o ile pozostaje on w określonych relacjach osobistych, majątkowych, bądź służbowych ze stroną, bądź przedstawicielem strony. Regulacja ta nie może mieć zastosowania do relacji z pełnomocnikiem strony, co dotyczy niniejszej sprawy. Zatem w rachubę może wchodzić jedynie przyczyna wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 kpa, a więc gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności rzeczoznawcy. W rachubę może też chodzić o inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności członków zespołu oceniającego z uwagi na powyższe powiązania służbowe z pełnomocnikiem skarżących. Nie ma przy tym potrzeby wykazywania, czy biegły jest rzeczywiście stronniczy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1589/16, Lex nr 2504613). Zdaniem sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie oceny operatu szacunkowego nie mogli dokonać rzeczoznawcy majątkowi, pozostający w relacjach służbowych z pełnomocnikiem skarżących, będącym również rzeczoznawcą majątkowym, mimo zachowania pozorów w zakresie sposobu zlecenia tej oceny. Pełnomocnik skarżących został powiadomiony przez organ I instancji o zawarciu umowy z Polskim Stowarzyszeniem Rzeczoznawców Majątkowych, reprezentowanym przez członka zespołu opiniującego (vide: pismo organu I instancji z dnia 22 lutego 2018 r.). Nie można więc założyć, że członkowie zespołu opiniującego nie wiedzieli i nie mogli wiedzieć, że zleceniodawców reprezentuje rzeczoznawca majątkowy, będący równocześnie zatrudniony w tym samym podmiocie. Zasada praworządności z art. 6 i 7 kpa, wymagała zatem od organu odwoławczego uwzględnienia powyższych okoliczności, wynikających z akt sprawy i w konsekwencji odrzucenia jako wiarygodnej przedłożonej przez skarżących oceny operatu szacunkowego. Kolegium trafnie stwierdziło zatem, że ocena stowarzyszenia podlegała jego ocenie. Wbrew zarzutom skargi, Kolegium odniosło się do wiarygodności i mocy dowodowej sporządzonego na użytek określenia wartości nieruchomości operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium, operat spełnia wymogi formalne. Zawiera bowiem określenie cech wyceny, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, określenie sposobu wyceny, podejście i metody wyceny. Nie jest też obarczony błędami rachunkowymi i omyłkami. Zdaniem Kolegium, o wyborze podejścia i metody szacowania oraz doborze nieruchomości do porównań, decyduje rzeczoznawca majątkowy. Nadto, rzeczoznawca każdorazowo ustosunkowuje się do uwag stron, także w toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzanej przez organ I instancji. Zdaniem sądu administracyjnego, trafnie też Kolegium stwierdziło, że nie jest uprawnione do analizy prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę rozwiązań merytorycznych w zakresie szacowania wartości, to jest sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości przyjętych do porównań, gdyż są to zagadnienia z zakresu wiadomości specjalnych (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II OSK 166/16). Powyższy pogląd zasługuje na aprobatę z tym zastrzeżeniem, że organ administracji zobligowany jest do zbadania kryterium podobieństwa nieruchomości z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy winien być należycie i przekonująco uzasadniony w zakresie przesłanek, jakim kierował się rzeczoznawca. W ocenie składu orzekającego, zasadnie organy obu instancji uznały za wiarygodny operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił poziom cen na dzień zbycia nieruchomości tj. 6 lipca 2016 r., zaś jej stan na dzień wejścia w życie zmiany planu miejscowego (22 grudnia 2012 r.). Odpowiada to kryteriom ustawowym z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu. Rzeczoznawca wyjaśnił też, że wyceniana nieruchomość ma dużą powierzchnię, zaś po 2010 r. spadła liczba transakcji. Wyjaśnił, że uwzględniła ceny z okresu 3 lat poprzedzających transakcję gdy chodzi o tereny pod zabudowę i 7 lat co do terenów zielonych (str. 7 operatu). Jego zdaniem, współczynnik intensywności zabudowy i możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej, nie miały bezpośredniego przełożenia na cenę. Nie stwierdził bowiem w wyniku analizy rynku, by ceny były wyższe. Biegły zauważył brak popytu na rynku, a budownictwo wielorodzinne realizowało jedynie TBS i to niższe budynki, niedopuszczone w poprzednim planie (str. 11 operatu). Z uwagi na znikomą ilość transakcji na rynku lokalnym jako specyficznym na terenie G., innym niż w sąsiednich działkach, dokonał wyboru metody porównywania parami. Biegły szczegółowo też opisał wybrane do porównań transakcje. Wskazał też na cechy wycenianej nieruchomości w postaci nieatrakcyjnego sąsiedztwa – przemysł, centrum handlowe. Stąd też położenie określił jako przeciętne – na obrzeżach centrum miasta – (str. 11 operatu). Natomiast zdaniem biegłego, cecha "położenie i otoczenie", określona jako korzystne, dotyczy nieruchomości położonych w centrum, wśród zwartej zabudowy mieszkaniowej (str. 13 operatu). Wreszcie, biegły wyjaśnił, że z uwagi na znikomą liczbę transakcji i stagnację na rynku, nie uwzględnił upływu czasu. Zdaniem sądu administracyjnego, podzielić należy stanowisko organów administracji, że złożone wyjaśnienia są wiarygodne i logiczne. Zatem operat ma moc dowodową, której skarżący nie podważyli, gdyż nie przedłożyli ani kontroperatu, ani oceny sporządzonej przez rzeczoznawców, co do których nie ma wątpliwości w zakresie bezstronności. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił wszelkie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej przez niego wyceny, zgłoszone przez skarżących. Skarżący z jednej strony wskazują na brak kompetencji organów administracji do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a z drugiej zarzucają brak odniesienia się przez Kolegium do merytorycznych zarzutów, opisanych w sporządzonej na ich zlecenie ocenie. Tymczasem Kolegium z braku wiedzy specjalistycznej nie było uprawnione do merytorycznego odniesienia się do oceny operatu w zakresie zarzucanej błędnej analizy rodzaju rynku dla nieruchomości porównywanych, sprzeczności pomiędzy deklarowaną metodyką wyceny, naruszającą noty interpretacyjne, błędne określenie stanu cechy rynkowej "położenie i otoczenie", braku wiarygodnej analizy rynku i nieuwzględnienia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu na rynku lokalnym, gdy idzie o tereny zielone. W tym zaś wypadku nie może być mowy o żadnych ewidentnych błędach, które mogły stwierdzić organy administracji, czy sąd administracyjny. Wszystkie te kwestie zostały zaś logicznie wyjaśnione przez rzeczoznawcę. Kolegium nie było zobligowane do zawarcia umowy z inną organizacją zawodową rzeczoznawców, skoro nie stwierdzono wad operatu szacunkowego. Z mocy art. 157 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jedynie Sąd, który zlecił sporządzenie operatu, może wnioskować o jego ocenę przez inną organizację zawodową rzeczoznawców. Stąd też brak podstaw prawnych do ferowania zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 rozp., art. 157 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy oraz art. 7, 8, 75, 77 § 1, 78, 80, 84 i 107 § 1 kpa. Nadto, działając z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził innego naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). mr