II SA/Gl 840/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Protokolant st. referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. K., Z. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę U z s a d n i e n i e Uchwałą Rady Gminy w W. z dnia [...] r. Nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w części B. i M. od ulicy [...] w kierunku zachodnim do granicy gminy. Projekt planu wyłożony został do publicznego wglądu w okresie od [...] r. do [...] r. Skarżący Z. i Z. K. złożyli do tego projektu zarzut, który został odrzucony uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2003 r. stwierdził nieważność tej uchwały w części odrzucającej zarzut skarżących. W związku z powyższym wyrokiem oraz innymi wyrokami zapadłymi w wyniku skarg innych osób składających zarzuty do wyłożonego projektu planu, Rada Gminy w W. stwierdziła konieczność dokonania zmian w projekcie i ponowiła czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w niezbędnym zakresie. Projekt planu miejscowego, po wprowadzeniu w nim zmian, został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] r. do [...] r., o czym informowało ogłoszenie w prasie (Gazeta A z dnia [...] r. ). Nadto zainteresowani zostali zawiadomieni pismem z dnia [...] r. W dniu [...] r. Z. i Z.K. złożyli zarzut do wyłożonego projektu planu, kwestionując ustalenia planu dla działki do nich należącej, a mianowicie działki nr [...] przy ulicy [...] i [...]. Wyjaśnili, że złożyli wniosek o przekwalifikowanie tej działki, planując budowę hurtowni wraz z zapleczem biurowo- mieszkalnym i pomimo korzystnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doczekali się wnioskowanej zmiany w ustaleniach ponownie wyłożonego planu. Dlatego też zawnioskowali o dopuszczenie na działce zabudowy, względnie alternatywnie wykupienie ich nieruchomości ewentualnie wymianę na teren z prawem zabudowy. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r Rada Gminy w W. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn: Dz. U. Z 2001, Nr 142, poz. 139 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U z 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) odrzuciła w całości protest Z. i Z. K. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że według poprzednio obowiązującego planu działka objęta była symbolem [...] - Łąki i pastwiska- utrzymanie dotychczasowego użytkowania terenu z rygorem ochrony zadrzewienia oraz zakazem podziału terenu, natomiast według ustaleń projektu- działka objęta została symbolem [...] - tereny przeznaczone na ochronę zieleni wodochronnej stanowiącej ciągi ekologiczne dolin rzecznych i potoków. Wskazała, że działka nr [...] usytuowana jest w obszarze starorzecza, na którym realizacja zabudowy nie jest wskazana z uwagi na niekorzystne warunki dla posadowienia budynków a nadto z uwagi na podlegające ochronie grunty częściowo IV klasy bonitacyjnej oraz warunki ochrony terenu jako wartościowego przyrodniczo i krajobrazowo. Wskazała, że wobec nie naruszenia dotychczasowego przeznaczenia terenu, nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tych terenów, a tym samym ustalenia przyjęte w projekcie obecnie sporządzonego planu nie naruszają interesu prawnego właściciela. W skardze z dnia [...]r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. i Z.K. wnieśli o dopuszczenie zabudowy przedmiotowej działki ewentualnie o jej wykupienie lub zamianę na nieruchomość z prawem do zabudowy. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że pomimo wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uwzględnił ich zarzut do poprzednio wyłożonego planu, w obecnie przygotowanym projekcie planu nadal nie uwzględniono ich wniosku o przekwalifikowanie działki na budowlaną, przeznaczając ten teren jako [...] zieleń wodochronna dolin rzecznych i potoków. Podnieśli, że w uzasadnieniu Gmina raz wskazuje, że jest to teren zagrożony zalewami a innym razem twierdzi, że jest to teren wysoce rolniczy - posiadający IV klasę bonitacyjną. W ich odczuciu brak materiałów dowodowych na proponowane przeznaczenie ich gruntu. Dodatkowo wyjaśnili, że przy takim proponowanym oznaczeniu ich działki w przygotowywanym planie, praktycznie pozbawieni są prawa jakiegokolwiek jej wykorzystania i dlatego wnoszą jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania sądowego. Potrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale i dodatkowo wyjaśniła, że potraktowała wniosek skarżących jako protest, gdyż ustalenia przedstawionego projektu planu nie zmieniły możliwości dotychczasowego użytkowania działki przez skarżących, nie naruszyły zatem ich interesu prawnego. Na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. skarżący popierając skargę, dodali, że ich działka nosi nr [...], gdyż proponowany podział na działki [...] i [...] nie został zatwierdzony. Wyjaśnili, że wniosek o przekwalifikowanie działki z terenów rolnych na budowlane złożyli na etapie sporządzania planu. Pełnomocnik Gminy W. wnosząc jak w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że przedmiotowa działka nie posiada dostępu do drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie gdyż brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa . Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), na podstawie której przeprowadzono procedurę planistyczną i wydano zaskarżoną uchwałę w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje dwa instrumenty oddziaływania w stosunku do projektów planu wyłożonych do publicznego wglądu, a mianowicie protest - przewidziany w art. 23 ustawy i zarzut wnoszony w trybie art. 24 tej ustawy. Protest może złożyć każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie tego planu, natomiast wniesienie zarzutu ograniczone jest do tych osób, które wykażą, że ustalenia wyłożonego planu naruszają ich interes prawny. O uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu lub zarzutu rozstrzyga rada gminy uchwałą, przy czym uchwała odrzucająca protest nie wymaga uzasadnienia i nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, natomiast uchwała odrzucająca zarzut musi zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne i może być przez składającego zaskarżona do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie zastrzeżenia skarżących do wyłożonego projektu planu, zostały zakwalifikowane przez organ rozpatrujący jako protest i odrzucone uchwałą Rady Gminy w W. z dnia [...] r. Nr [...]. Według przedłożonej dokumentacji planistycznej, bezsporny pozostaje fakt, że działka skarżących znajduje się na obszarze projektowanych zmian planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem skarżący jako właściciele działki mają interes prawny i z przymiotu prawa własności są uprawnieni do wniesienia zarzutu do ustaleń przedłożonego planu. W myśl cytowanego już powyżej art. 24 ustawy, zarzut może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie wyłożonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wspomniano skarżący są właścicielami działki [...] a projektowane zmiany planu niewątpliwie będą oddziaływać na wykonywanie przez nich uprawnień właścicielskich w zakresie wynikającym z art. 140 Kodeksu cywilnego. Stanowisko takie przedstawił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 października 2002 r. sygn. akt II RN 163/01, gdzie stwierdził, iż pisemne zastrzeżenia do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesione przez właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego tym projektem mają znamiona zarzutu rozpatrywanego w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. (zob. OSNP 2003, nr 20, poz.480). Dla skutecznego rozpoznania wniesionego zarzutu przepisy ustawy przewidują szczególną procedurę, polegającą na rozpoznaniu zarzutów przez wójta gminy, a następnie, w przypadku ich nie uwzględnienia, przez radę gminy, w formie uchwały. Uzasadnienie to obejmować powinno określenie stanu faktycznego, jak również ocenę prawną, przedstawiając związek wnoszących zarzut z normami prawnymi kształtującymi jego uprawnienie i zezwalającymi na modyfikację tego uprawnienia. Oznacza to, ze rada gminy zobowiązana jest wskazać w uzasadnieniu przesłanki, którymi się kierowała przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których zarzut nie mógł być uwzględniony. Istotą prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu jest wypowiedzenie się w kwestii indywidualnej i faktycznej danego podmiotu zgłaszającego zarzut. Dlatego też w uchwale tej należy wskazać na istnienie interesu prawnego skarżącego, a następnie dokonać oceny czy interes ten został naruszony. Zgodnie bowiem z art. 4 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenie i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przy czym kompetencja gminy w tym zakresie nie oznacza "swobody planistycznej". Gmina powinna przy tym starannie przestrzegać procedury określonej w wymienionej powyżej ustawie. W rozpoznawanej sprawie zachowany został dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu, a sama uchwała Rady Gminy w W. spełnia przedstawione powyżej wymagania. Wprawdzie Rada Gminy nazwała wniesione przez skarżących pismo protestem, lecz o charakterze prawnym zgłaszanych zastrzeżeń decyduje nie nazwa im nadana, a nawet nie wyrażona w nich treść, lecz legitymacja wnoszącego zastrzeżenia. Jeżeli podmiot wnoszący zastrzeżenia posiada interes prawny, w który ingerują zapisy planu, wówczas wniesione pismo winno być zakwalifikowane jako zarzut, a nie protest (zob. Wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1996 r. Sygn. Akt SA/ Kr 2395/95, ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 81). Należy także wskazać, że pomimo nazwania zastrzeżeń skarżących protestem, dalsze postępowanie Rady Gminy odpowiadało postępowaniu charakterystycznemu dla zarzutu a nie dla protestu. Przede wszystkim w uchwale odrzucającej, jak to nazwała Rada Gminy W. "protest" skarżących, przedstawiła ona uzasadnienie faktyczne i prawne swego działania, które wymagane jest tylko przy rozpatrywaniu zarzutów. Przedmiotowa uchwała zwiera niezbędne elementy indywidualizujące, wymagane przepisami prawa. Opisana została zatem sytuacja faktyczna nieruchomości skarżących, wskazane zostały okoliczności będące przyczyną wprowadzenia przewidzianych ograniczeń. Ograniczenia te nie mają jednostkowego charakteru i nie dotyczą tylko nieruchomości skarżących, lecz odnoszą się do większego obszaru, położonego wzdłuż doliny rzecznej. W rozpatrywanej sprawie zarzut dotyczył nieuwzględnienia wniosku o przekwalifikowanie działki Z. i Z. K. na tereny budowlane, uniemożliwiając tym samym skarżącym przeznaczenie tej nieruchomości na budowę hurtowni wraz z zapleczem administracyjno- mieszkalnym. W ocenie skarżących odmowa ta narusza ich interes prawny, powodując ograniczenia w swobodnym dysponowaniu własną nieruchomością. Należy jednak zauważyć, że działka skarżących także w obowiązującym poprzednio miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w jednostce [...] - oznaczonego jako łąki i pastwiska, ustalenia projektu nie zmieniły więc zasadniczo ich przeznaczenia, określając je symbolem [...] - zieleń wodochronna, bowiem i wcześniej tereny te nie były przewidziane pod zabudowę mieszkaniową. Identyczne zapisy zawierał także poprzednio wyłożony do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, że działka skarżących znajduje się w dużym zespole gruntów o identycznym przeznaczeniu, zatem kwestionowane zapisy oznaczone symbolem [...] dotyczą całego obszaru, na którym znajduje się działka skarżących, a nie tylko tej działki. Nie bez znaczenia pozostaje zapewne także fakt podnoszony na rozprawie, iż działka ta nie posiada połączenia z drogą publiczną. W tej sytuacji odrzucenie zarzutu dotyczącego działki [...] należy uznać za zgodne z prawem, a zarzut naruszenia uprawnień właścicielskich skarżących odnośnie tej działki należy uznać za nieuzasadniony. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu planu powstaje bowiem tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzutu jest związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek taki nie istnieje, jeżeli zachowany został przewidziany prawem tryb postępowania. Dla uznania zasadności zarzutu nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma bowiem prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r., sygn. IV SA 1590/ 98). Z tego też względu oraz z uwagi na fakt, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, nie mógł zostać uwzględniony zarzut skarżących kwestionujący ustalenia planu dla działki [...] odmawiający uznania działki za działkę budowlaną . Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjnym nie dopatrzywszy się naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). oddalił skargę.