II SA/Gl 845/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. N. na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. (dalej też jako studium), podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1446 ze zm., zwanej dalej u.s.g) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, zwanej też dalej ustawą lub u.p.z.p) Rada Gminy B. uchwaliła dla tej Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W skardze z dnia 28 sierpnia 2017 r. do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę E. N. zarzuciła, że studium zostało uchwalone z naruszeniem prawa i jej interesu prawnego. Nie zostało ono poprzedzone analizą planistyczną co do obsługi komunikacyjnej przeznaczonych pod zabudowę działek nr: 1, 2, 3, 4, 5 i 6, do których nie przewidziano żadnej drogi, w sytuacji gdy nie mają one zagwarantowanego dojazdu do drogi publicznej. Istniejąca w terenie droga wewnętrzna po działce nr 7, to droga prywatna i właściciele innych działek nie mają prawa po niej jeździć. Nie jest jej zdaniem prawdą, że teren ten jest obsługiwany przez drogi wewnętrzne niewskazane na rysunku studium. W studium nie uwzględniono przekształcenia działki nr 7 na drogę publiczną dojazdową. Wskazuje się, że droga do nowej zabudowy będzie prowadzić przez jej działkę nr 8, na której Sąd Rejonowy w C. w [...] r. ustanowił w odległości 1,5 m od jej budynku drogę konieczną. Narusza to jej interes prawny oparty na treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 pkt 1 i art. 7 Prawa budowlanego. Nie domaga się poprowadzenia drogi do jej posesji ale aby Gmina wskazała jak w studium rozwiązała kwestię dojazdu do terenu nowej zabudowy i aby nie wskazywano jako tego dojazdu terenu jej działki nr 9. W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez r. pr. Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że dla uwzględnienia skargi na studium konieczne jest nie tylko wykazanie, że studium narusza interes prawny skarżącej ale również, iż do naruszenia tego interesu doszło jednocześnie z naruszeniem obowiązujących przepisów, czego skarżąca nie uczyniła i do czego brak jest podstaw prawnych. Studium stanowi akt kierownictwa wewnętrznego o dużym stopniu ogólności, nie wynikają z niego dla skarżącej żadne konkretne prawa i obowiązki, które mogłyby być jego treścią naruszone. Nie ma obowiązku i możliwości wskazania w nim przebiegu wszystkich dróg, wskazano jedynie drogi główne na terenie Gminy. W szczególności nie wskazano aby jakaś droga miała przebiegać po działce skarżącej. Z uwagi na parametry istniejących na tym terenie dróg wewnętrznych nie ma też możliwości wskazania ich jako dróg publicznych dojazdowych. Nie spełniają one bowiem wymogów obowiązujących warunków technicznych. Brak jest możliwości wykazania, że studium narusza realnie interesy skarżącej. Wskazywane przez nią naruszenie art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie zostało poparte żadnym uzasadnieniem i wyjaśnieniem w odniesieniu do jej interesu prawnego. Nadto przepisy te nie stanowią źródła interesu, który mógłby być naruszony. Twierdzenia w skardze są zdaniem Rady wzajemnie sprzeczne, gdy z jednej strony jest formułowany zarzut, że w studium nie przewidziano drogi dojazdowej, a z drugiej, iż drogę taką wskazano po działce skarżącej. Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 ustawy w studium ustalono jedynie kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a nadto, że do wymienionych w skardze terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowo-letniskowe prowadzi ul. [...], a dalej drogi wewnętrzne nie wskazane w studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle jednolitego orzecznictwa uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W związku z obowiązującą od czerwca 2017 r. treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 53 § 2a ustawy p.p.s.a., przesłanką merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi przez Sąd jest w świetle treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a. wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. W świetle treści skargi i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści obowiązujących przepisów, które Sąd wziął również pod uwagę z urzędu (w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) wymogu tego skarżąca nie spełniła. Jeśli chodzi o wykazanie (ustalenie) interesu prawnego skarżącego w danej sprawie, to jest to związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Oceniając realność i bezpośredniość naruszenia interesu prawnego skarżącej treścią skarżonego studium w odniesieniu do norm kształtujących prawo własności, na które ogólnie się powołuje, należy wziąć pod uwagę zarówno charakter tego aktu prawnego jak i wynikającą z art. 10 u.p.z.p. jego treść. W tym kontekście możliwa jest bowiem jedynie ocena, czy treść kwestionowanego studium ingeruje w uprawnienia skarżącej wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiedniej, które narusza możliwość korzystania z jej własnej nieruchomości. W tym względzie w odniesieniu do zarzutów sformułowanych w skardze należy stwierdzić, że jak to trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, ani z treści tekstowej studium ani też z jego wyrysu nie wynika aby po działkach skarżącej miała przebiegać zgodnie z tymi dokumentami jakaś droga do przeznaczonych pod zabudowę terenów sąsiednich. Gdyby zaś przyjąć (zarzuty skarżącej nie są bowiem w tym względzie jednoznaczne), że skarżąca zarzuca, iż w studium nie przewidziano drogi publicznej do obsługi komunikacyjnej tych terenów, to należy podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że po pierwsze w świetle treści art. 10 u.p.z.p. nie istnieje obowiązek określenia w studium dokładnego przebiegu dojazdowych dróg publicznych, a tym bardziej dróg wewnętrznych, a po drugie z uwagi na znaczny stopień ogólności tego aktu prawnego nie ma w ogóle możliwości (w tym technicznej) dokonania takiego wyodrębnienia, czego faktycznie domaga się skarżąca dążąc też w rzeczywistości do uregulowania treścią studium występujących na tym sporów sąsiedzkich, o charakterze cywilno-prawnym, związanych ze służebnościami drogi koniecznej. W studium zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy określa się w tym względzie jedynie kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, który to wymóg został w odniesieniu do zaskarżonego aktu spełniony. W konsekwencji, skoro Rada nie miała obowiązku (pomijając już praktyczną możliwość) wypowiedzenia się co do szczegółowych rozwiązań komunikacyjnych obejmujących wskazywany w skardze teren, to nie można też przyjąć, że brak w zaskarżonej uchwale takiego uregulowania może naruszać uzasadniony interes prawny skarżącej lub, że z tego powodu studium zostało uchwalone z naruszeniem powoływanych przez skarżącą art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), w sytuacji gdy przepisy tej ustawy przy uchwalaniu studium nie miały zastosowania. Nadto Sąd nie stwierdził aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem określonej w art. 9 do art. 12 u.p.z.p. procedury, mogącym jednocześnie świadczyć o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Skoro, jak wynika z powyższych rozważań, nie zostało wykazane aby zaskarżona uchwała naruszała interes skarżącej to jej skargę należało odrzucić zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. oraz w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.