II SA/Gl 846/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie uchwalenia wspólnego Planu Gospodarki Odpadami Związku Gmin pn "[...]" obejmującego zadania gminnego planu gospodarki odpadami dla Gminy K., jako niezgodnej z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała została uchwalona przez Radę Gminy K. na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. w odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), zgodnie z którym plan gospodarki odpadami stanowi część odpowiedniego programu ochrony środowiska i jest tworzony w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie środowiska. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w stosunku do projektu planu gospodarki odpadami wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny jego oddziaływania na środowisko. Z kolei w myśl art. 40 ust. 3 tej ustawy organ administracji opracowujący projekt planu lub wprowadzający do niego zmiany może, w porozumieniu z organem ochrony środowiska (wojewodą) i organem, o którym mowa w art. 45 (państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym), odstąpić od przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli uzna, że realizacja postanowień tych dokumentów nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, uwzględniając przesłanki z art. 40 ust. 3 pkt 1-3 i ust. 4. Jednakże w przedmiotowej sprawie do Wojewody Ś. jako organu ochrony środowiska (art. 381 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska) nie wpłynęły wnioski o uzgodnienie i zaopiniowanie (art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska), nie złożono również wniosku o odstąpienie od przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w trybie art. 40 ust. 3 tej ustawy. Oznacza to, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta z pominięciem wymaganej procedury. Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy K. nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zasadą jest, że plan gospodarki odpadami opracowywany jest dla terenu jednej gminy. Jednakże gminy będące członkami związku międzygminnego mogą opracować jeden projekt wspólnego planu gospodarki odpadami, obejmujący zadania gminnego planu gospodarki odpadami. W takim przypadku projekt planu przygotowują organy wykonawcze gmin (art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach), a plan gospodarki odpadami powinien zostać uchwalony przez organ uchwałodawczy związku, czyli przez zgromadzenie związku. Wreszcie Wojewoda zauważył, że Plan Gospodarki Odpadami Związku Gmin pn "[...]" nie został opracowany dla wszystkich gmin należących do Związku. Pominięto gminy B., D. i L. należące, zgodnie ze Statutem, do Związku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina K., w oparciu o zarzuty naruszenia art. 14 ust. 11 ustawy o odpadach oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniesienie skargi poprzedzała uchwała Rady Gminy K. z dnia [...]r. o zaskarżeniu do sądu administracyjnego tego rozstrzygnięcia. Skarżąca Gmina podniosła, że przepis art. 14 ust. 11 ustawy o odpadach przesądza jedynie o tym, że organy wykonawcze gmin, będące członkami związków międzygminnych, mogą opracować jeden projekt wspólnego planu gospodarki odpadami, obejmujący zadania gminnego planu gospodarki odpadami. Nie oznacza to jednak, że projekt taki musi być opracowany i uchwalony dla wszystkich gmin należących do związku. Wbrew twierdzeniu organu nadzoru przepis ten nie stanowi również podstawy do uchwalenia wymienionego planu przez organ uchwałodawczy związku międzygminnego. Takie uprawnienie zastrzeżone jest w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach wyłącznie dla rady gminy. Skarżąca Gmina wskazała następnie, że wśród zadań Związku "[...]" nie wymieniono expressis verbis uchwalania planów gospodarki odpadami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Podzielił jedynie pogląd skarżącej, że wśród zadań związku międzygminnego określonych w Statucie nie została zawarta możliwość uchwalenia przez Związek planów gospodarki odpadami. Zatem skarżąca nie posiada możliwości przekazania swych uprawnień na rzecz Związku, a tym samym zastosowania art. 14 ust. 11 ustawy o odpadach. Wojewoda podkreślił jednak, że nieważność uchwały została stwierdzona z powodu naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wprowadziły obowiązek sporządzenia i uchwalenia wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska, uwzględniając wymagania wymienione w art. 14 ustawy, w celu realizacji polityki ekologicznej państwa. Sporządzenie projektów tych programów powierzono organom wykonawczym województwa, powiatu i gminy (art. 17 ust. 1 ustawy), zaś uchwalenie wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska należy odpowiednio do sejmiku województwa rady powiatu i rady gminy (art. 18 ust. 1 ustawy). Z kolei przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) wprowadziły dodatkowo obowiązek opracowania wojewódzkich, powiatowych i gminnych planów gospodarki odpadami dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz realizacji zasad gospodarki odpadami. Wojewódzkie, powiatowe i gminne plany gospodarki odpadami stanowią część odpowiedniego programu ochrony środowiska i są tworzone w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie środowiska (art. 14 ust. 1 i 6 ustawy o odpadach). Projekty tych planów opracowują organy wykonawcze województwa, powiatu i gminy (art. 14 ust. 5 ustawy o odpadach), uchwalenie zaś wojewódzkich, powiatowych i gminnych planów gospodarki odpadami należy odpowiednio do sejmiku województwa, rady powiatu i rady gminy (art. 18 ust. 1 ustawy w związku z art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach), z zastrzeżeniem wszak regulacji wynikającej z art. 14 ust. 11 ustawy o odpadach (w odniesieniu do gmin) i ust. 12 (w odniesieniu do powiatów). Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, w sytuacji gdy gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych utworzą związek międzygminny, może zostać opracowany jeden projekt wspólnego planu gospodarki odpadami, obejmujący zadania gminnego planu gospodarki odpadami. Projekt wspólnego planu gospodarki odpadami (jeden projekt) mogą wówczas sporządzić organy wykonawcze gmin, będące członkami związku międzygminnego. Trafnie przyjął Wojewoda Ś. w rozstrzygnięciu nadzorczym, że jeśli gminy utworzą związek międzygminny, do zadań którego należeć będzie opracowanie gminnego planu gospodarki odpadami, a organy wykonawcze tych gmin sporządzą projekt wspólnego planu, w takiej sytuacji uchwalenia wspólnego planu gospodarki odpadami należy nie do rad poszczególnych gmin, lecz do organu stanowiącego i kontrolnego związku, jakim jest zgromadzenie związku, gdyż w tym zakresie zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wbrew zarzutowi skarżącej Gminy w takiej sytuacji nie stosuje się przepisu art. 18 ust. 1 ustawy poprzez odesłanie z art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach co do uprawnienia poszczególnych rad gmin – członków związku do uchwalenia gminnego planu gospodarki odpadami, ściślej zaś wspólnego planu gospodarki odpadami obejmującego zadania gminnego planu gospodarki odpadami. Konsekwentnie przyjąć trzeba, że skoro w tym trybie ma zostać uchwalony plan gospodarki odpadami, to oczywistym jest, że opracowany przez organy wykonawcze gmin, będących członkami związku międzygminnego, wspólny plan winien obejmować zadania w tym zakresie wszystkich gmin. Podzielając co do zasady pogląd prawny Wojewody Ś. w omawianej kwestii stwierdzić przyjdzie, że warunkiem opracowania przez organy wykonawcze gmin w trybie art. 24 ust. 11 ustawy o odpadach jednego projektu wspólnego planu gospodarki odpadami, a następnie uchwalenia wspólnego planu przez zgromadzenie związku jest, by wspólne wykonywanie tego zadania publicznego gminy powierzyły związkowi międzygminnemu. W tym zakresie rozstrzygające znaczenie mają postanowienia statutu. Wytknąć należy organowi nadzoru, że na etapie badania legalności kwestionowanej uchwały nie wyjaśnił tego zagadnienia. Z przedłożonego Sądowi wyciągu ze Statutu Związku Gmin "[...]" wynika, że uczestnikami tego Związku jest [...] gmin, a zadania realizowane przez Związek wymienia § 6 Statutu. Wśród zadań publicznych nie wymieniono opracowania wspólnego planu gospodarki odpadami obejmującego zadania gminnego planu gospodarki odpadami, dla Gmin członków Związku. Oznacza to, że do kompetencji Zgromadzenia Związku Gmin "[...]" nie należy uchwalenie wspólnego planu gospodarki odpadami, obejmującego zadania w tym zakresie Gmin – członków Związku, co dostrzegł ostatecznie Wojewoda Ś. w odpowiedzi na wniesioną skargę. Oznacza to również, że Rada Gminy K. nie była władna uchwalić wspólnego Planu Gospodarki Odpadami Związku obejmującego zadania gminnego planu gospodarki odpadami dla Gminy K., jak uczyniła, lecz wyłącznie plan gospodarki odpadami Gminy K., uprzednio przygotowany w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie środowiska, jak stanowi art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach. Przekonywująco wykazał Wojewoda Ś., że zasadniczo objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Gminy K. narusza i to w sposób istotny przepis art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy. Aczkolwiek skarżąca Gmina w tym zakresie nie podniosła zarzutów, to w świetle art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru należało dokonać niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej. Z mocy art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy projekt planu gospodarki odpadami wymaga przeprowadzenia, z zastrzeżeniem ust. 3, postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Bezspornym jest w sprawie, że przed podjęciem uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym takie postępowanie nie zostało przeprowadzone. Wójt Gminy K. nie wystąpił również do Wojewody Ś. jako organu ochrony środowiska (art. 381 ust. 1 pkt 2 ustawy) z wnioskiem o odstąpienie w trybie art. 40 ust. 3 ustawy od przeprowadzenia tego postępowania. Z przedstawionych Sądowi dokumentów nie wynika również, by Wójt Gminy K. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w programie oddziaływania na środowisko (art. 42 ust. 1 ustawy), jak również z wnioskiem o zaopiniowanie projektu planu gospodarki odpadami wraz z prognozą (art. 43 ust. 1 ustawy). Zatem, w procedurze związanej z przygotowaniem planu gospodarki odpadami organ wykonawczy Gminy K. dopuścił się naruszeń formalnych wyżej opisanych, a każde tego rodzaju naruszenie pozwala je uznać za istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co tym samym uprawniało organ nadzoru do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW