II SA/Gl 848/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu G. W. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 19 maja 2025 r. nr IFXIV.7840.6.24.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Starosta [...] (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją nr [...] z dnia 7 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu wniosku G. W. (dalej: strona, skarżący, inwestor), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę domu wczasowego "[...]" wraz z budynkiem gospodarczym, murami oporowymi, zbiornikiem p.poż. i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego w W. przy ul. [...], na terenie działek nr [...] i [...], obręb: W., gm. W., z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji. W uzasadnieniu zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: F4MP - tereny domów wczasowych i pensjonatów oraz F18ZL - tereny lasów i zadrzewień. Organ ustalił, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta W. z wyłączeniem niektórych terenów, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]). Inwestor przedstawił postanowienie Starosty [...] z dnia 23 maja 2022 r. wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: w.t.), polegające na usytuowaniu budynku zamieszkania zbiorowego (domu wczasowego) w odległości minimalnej 7,20 m od granicy lasu, pod warunkiem wykonania rozwiązań zamiennych. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w dniu 21 lutego 2022 r. wyraził zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych. Organ I instancji ocenił, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany są kompletne oraz spełniają wymogi prawne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zrzucając naruszenie: art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 4 oraz art. 36 p.b., albowiem organ nie podjął wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; art. 9 ust. 1 p.b. oraz § 271 ust. 8 w.t., poprzez dopuszczenie lokalizacji inwestycji z naruszeniem odległości wynikających z przepisów; art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w zakresie możliwości zastosowania ww. odstępstwa i in. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Śląski uznając, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny, którego lokalizacja na terenie objętym planem miejscowym jest niedopuszczalna, decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Skargę na ww. decyzję Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł inwestor. Wyrokiem z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 596/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży nie tylko na organie I instancji lecz również na organie odwoławczym. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przyznał danemu podmiotowi status strony. Organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 19 maja 2025 r., znak: lFXiV.7840.6.24.2023, uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 7 lipca 2023r. i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda Śląski uznał, że organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego oraz nie podjął wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Występujące w dokumentacji projektowej wady, wymagające istotnych zmian w stosunku do przedłożonego projektu, powinny zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania przed organem I instancji, z zachowaniem wymogu art. 35 ust. 3 p.b., umożliwiając tym samym realizację zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji powinien przeanalizować projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany, ponieważ pewne zagadnienia wymagają szerszej analizy, jak np. kwestia zgodności inwestycji z zapisami m.p.z.p. Wyjaśnienia w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody Śląskiego złożył inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie została skutecznie zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W.; - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez dowolne ustalenie, że nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. jest w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". W sprzeciwie podnosi się naruszenie różnych przepisów, nie tylko art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem zarzuty dotyczące naruszenia innych norm niż wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a., nie mogą być tu rozpoznawane. W szczególności ustalenia co do zakresu stron postępowania wynikają z treści art. 28 ust. 2 p.b. Zgodnie z nim "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Istotne jest tu rozumienie art. 3 pkt 20 p.b., który stanowi, że przez "obszar oddziaływania obiektu" rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Już z prostej analizy tych regulacji wynika, że Sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji nie może czynić ustaleń w zakresie prawa materialnego. Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Stanowiłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Nawet Sąd rozpoznający sprawę poprzednio w wyroku z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 596/24, nie poczynił wiążących ustaleń w powyższym zakresie, zatem tym bardziej Sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji nie ma takich uprawnień. Sprzeciw stanowi polemikę strony w zakresie dotyczącym istoty sprawy (w tym co do zastosowania ww. przepisów materialnoprawnych), podczas, gdy w niniejszym postępowaniu (zainicjowanym sprzeciwem) rozpatrywane mogą być jedynie kwestie proceduralne, związane z zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Zagadnienia merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Jest oczywiste, że postępowania dowodowego w szerokim zakresie nie może prowadzić organ II instancji, tylko organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności nie może zostać naruszona. Postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Szczegółowe zalecenia organ odwoławczy zawarł w swej decyzji. Co więcej, WSA w wyroku z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 596/24, wskazał, że wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. stanowiłoby nie tylko naruszenie tego przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie naruszałoby ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, a także regulacje art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd tam wskazał wyraźnie: "Co do możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, Sąd podziela stanowisko, prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wady projektu budowlanego wymagające jego istotnej zmiany, należą do kompetencji organu pierwszej instancji (...)". Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw, jako oczywiście niezasadny, podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.