II SA/Gl 851/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi C.K. i Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją nr [...] z dnia [...] roku – na wniosek C. K. i Z. K. (obecnie skarżącego) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa pawilonu handlowego z garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu (parkingi, dojazdy, dojścia piesze) na parceli nr 1 i części parceli nr 2 w T. w obrębie ulic: [...] i [...]. Pismem z dnia [...] roku C. K. i Z. K. wystąpili o zmianę warunków zabudowy objętych wyżej przedstawioną decyzją. Domagali się wykreślenia z zakresu inwestycji objętej decyzją z dnia [...] roku garaży podziemnych oraz umieszenia pylonu reklamowego przy wjeździe na teren inwestycji. Prezydent Miasta T. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, przywołując art. 104 i 155 kpa odmówił zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] roku ustalającej warunki zabudowy. W jej uzasadnieniu podał, że decyzją o której mowa w art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, czyli może być wydana w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (to jest tej którą została zakończona decyzja w stosunku do której wniosek o zmianie został skierowany). W sprawie natomiast doszło do zmiany zakresu pierwotnego żądania – zakresu wniosku poprzez wykreślenie garaży podziemnych i dopisanie pylonu reklamowego. C. K. i Z. K. złożyli od tej decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organu I instancji. W uzasadnieniu odwołali się do zacytowanego orzecznictwa (uchwała NSA z 3 listopada 2009 roku II GPS 2/09) i stwierdzili, że nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy mają jedynie fakty prawnie istotne. Zdaniem odwołujących się zmiana stanu faktycznego sprawy była zmianą prawnie nieistotnych okoliczności, a więc tożsamość sprawy została zachowana. Zachowania tożsamości sprawy organ I instancji nie zbadał, a zdaniem odwołujących się zmiana "pierwotnej" decyzji w trybie art. 155 kpa, jest dopuszczalna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło treść art. 155 § 1 kpa i zaakceptowało stanowisko organu I instancji, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie tego artykułu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Natomiast w przedmiotowej sprawie odwołujący domagają się zmiany przedmiotu inwestycji, planują nowy element – pylon reklamowy i pragną wykreślić z inwestycji budowę garaży podziemnych. Zdaniem organu odwoławczego wnioskowana zmiana dotyczy więc elementu istotnego i skutkowałaby wydaniem decyzji w innej sprawie, niż objęta decyzją pierwotną. Nadto przytoczono wyrok sygn. akt II SA/Bk 293/11 zgodnie, z którym wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy zmierzający do zmiany rodzaju obiektu wykracza poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej pierwotną decyzją o warunkach zabudowy. C. K. i Z. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagali się uchylenia decyzji SKO z dnia [...] roku zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 155 kpa poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących o zmianę decyzji (pierwotnej z dnia [...] roku) wykracza poza granice tej sprawy. W uzasadnieniu skargi, stanowiącej powtórzenie odwołania podkreślali, że wnioskowane przez nich zmiany nie są istotne bowiem dotyczą pominięcia w nowej decyzji podziemnych garaży i wpisania budowy pylonu reklamowego, a więc ich wniosek o zmianę decyzji dotyczy tożsamej sprawy administracyjnej, w stosunku do sprawy pierwotnej. W odpowiedzi na skargę postulowano o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja odmawiająca zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] roku ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego z garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu (parkingi, dojazdy, dojścia piesze) na parceli 1 i części parceli nr 2 w T. Jak wynika z uzasadnień decyzji obu organów odmowa zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] roku stanowi następstwo faktu, że żądana zmiana – polegająca na wykreśleniu z decyzji z dnia [...] roku podziemnych garaży i wprowadzenie budowy pylonu reklamowego – skutkowałaby zmianą przedmiotu decyzji "pierwotnej" co jest niedopuszczalne. Skład orzekający akceptuje stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zmiana decyzji ostatecznej (tutaj decyzji z dnia [...] roku) w trybie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa warunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Należy też zaznaczyć, że instytucja uregulowana w art. 155 kpa ma na celu zmianę (lub uchylenie) decyzji ostatecznej i dotyczy decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadami niekwalifikowanymi. Postępowanie w sprawie zmiany (lub uchylenia) decyzji ostatecznej (art. 155 kpa) jest samodzielnym postępowaniem administracyjny, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki zmiany (lub uchylenia) takiej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnej zmianie (lub uchyleniu) nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Instytucja ta dopuszcza więc ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną i stanowi wyjątek od zasady trwałości takiej decyzji (art. 16 § 1 kpa), a w związku z tym jej stosowanie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłani wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa. Jeszcze raz należy za organem odwoławczym powtórzyć, że decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może wyłącznie dotyczyć kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianie (lub uchyleniu), a nie kwestii nowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Postępowanie to (w trybie art. 155 kpa) toczy się w tej samej, z punktu widzenia materialnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (WSA – wyrok z 17 maja 2004 roku, sygn. akt III SA 2512/02), a więc niezbędne jest ustalenie czy w konkretnym wypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną o znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Dla niniejszej sprawy znaczenie ma tożsamość przedmiotowa, przez którą należy rozumieć tożsamość treści praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną. W literaturze i orzecznictwie utrwalił się podgląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Mówiąc o tożsamości sprawy należy mieć na uwadze, że chodzi o tożsamość sprawy mierzoną faktem konkretyzacji jednego stosunku administracyjnego (Z. Kmieciak – Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34). Skład orzekający podziela pogląd przeważający w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych że uznanie, iż zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej wymaga istnienia identycznego stanu faktycznego, jednakże nie każda zmiana stanu faktycznego prowadzi do powstania nowej sprawy, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Do powstania nowej sprawy nie prowadzą nieistotne zmiany stanu faktycznego, a więc takie, które nie mają istotnego prawnego znaczenia (por. uchwała II GPS 2/09 z 3 listopada 2009 roku). W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili o zmianę decyzji z dnia [...] roku ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji opisanej w tej decyzji przez wykreślenie z tej inwestycji budowy garaży podziemnych, oraz rozszerzenia inwestycji przez budowę pylonu reklamowego. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją (tu z dnia [...] roku), decyzją wydaną na podstawie tego przepisu (art. 155 kpa) i może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych (z wyłączeniem zmian nieistotnych). Decyzją z dnia [...] roku organ ustalił warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji, a mianowicie budowy pawilonu handlowego z garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu (parkingi, dojazdy, dojścia piesze) na parceli nr 1 i części parceli nr 2 w T. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, czyli organ orzekający ma ją obowiązek wydać gdy wnioskodawca inwestycji spełnia warunki art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 maja 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczekiwana przez skarżących zmiana decyzji z dnia [...] roku, objęta wnioskiem z dnia [...] roku, nie była zmianą nieistotną. Skarżący bowiem wnosili nie tylko o "wykreślenie" z zakresu inwestycji objętej decyzją pierwotną garaży podziemnych, ale także jej rozszerzenia na budowę pylonu reklamowego. W istocie więc wniosek skarżących dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji niż objętej decyzją pierwotną i prowadziłby do wydania decyzji w innej sprawie, co w trybie art. 155 kpa jest niedopuszczalne. Brak natomiast przeszkód by i skarżący z wnioskiem o wydanie nowej decyzji (bez garaży podziemnych i z pylonem reklamowym) wystąpili do właściwego organu. Jeszcze raz należy podkreślić, że wniosek skarżących z dnia [...] roku nie dotyczył nieistotnych zmian (jak w uchwale II GPS 2/09 – NSA z dnia 3 listopada 2009 roku, gdzie zmiana dotyczyła tylko określenia miejsca prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych) ale w istocie zmierzał do takiej zmiany decyzji pierwotnej, która stanowiłaby nową decyzję w sprawie. Wniosek ten wykraczał poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej pierwotną decyzją o warunkach zabudowy. W związku z tym bez względy na to czy pozostałe warunki zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa zostały spełnione czy też nie, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tego względu skarga na podstawie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) podlegała oddaleniu.