II SA/Bk 293/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. A. R. i G. M. O. – R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Wójt Gminy S. ustalił, na wniosek G. M. O. – R. i J. A. R., warunki zabudowy dla inwestycji budowy wiaty na maszyny rolnicze i płody rolne na działkach o nr ewid. 79, 80, 83/1 i 86 położonych we wsi K. W. gmina S. Następnie decyzja ta została zmieniona na wniosek inwestorów w trybie art. 155 kpa, w ten sposób, że zwiększono powierzchnię zabudowy wiaty z 1. 350 m 2 na 2. 120 m 2 , zmieniono wysokość do okapu z 3,5 m na 6 m i wysokość kalenicy do 13 m, kształt dachu z dwuspadowego o nachyleniu połaci dachowych od 30 do 40 na dach wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych od 30 do 40 , zmieniono linię zabudowy z odległości od drogi gminnej 6 m od granicy działki na odległość 1,5 m. Wskazano, że lokalizacja wiaty ma nastąpić na działkach nr 79/1, 80/1, 83/1 i 86 we wsi K. W. gmina S. (decyzja z dnia [...] maja 2009 r.). Decyzją z dnia [...] września 2010 r. dokonano kolejnej zmiany, w trybie art. 155 kpa, warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji w zakresie kształtu dachu wielospadowego o nachyleniu połaci dachowych od 30 do 40 na kształt dachu wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych od 5 do 40 . Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2010 r. inwestorzy wystąpili o kolejną zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie zmiany rodzaju inwestycji z budowy wiaty na maszyny rolnicze i płody rolne na budowę magazynu na maszyny rolnicze i płody rolne na działkach o nr ewid. 79, 80, 83/1 i 86 we wsi K. W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy S., na podstawie art. 155 i 154 § 2 kpa, odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany. W uzasadnieniu podano, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. W sprawie warunków zabudowy zakres sprawy określa wniosek strony, który wiąże organ wydający decyzję kończącą postępowanie. Zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem zmiany. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że wniosek o zmianę decyzji w istocie stanowi zmianę przedmiotu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i dlatego nie mógł być uwzględniony. Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy i zarzucili naruszenie art. 155 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię oraz brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W uzasadnieniu podnieśli, że w realiach prowadzonego postępowania organ nie wystąpił w ogóle do stron postępowania o jakąkolwiek wypowiedź w kwestii wyrażania bądź niewyrażenia zgody na zmianę decyzji. Odwołujący się podnieśli, że błędne jest założenie, iż podany we wniosku zakres żądanej zmiany stanowi w istocie inny przedmiot postępowania niż określony w decyzji o warunkach zabudowy. Podano, że inwestycja prowadzona jest na tych samych działkach, zaś wnioskowana jest jedynie zmiana nazwy inwestycji. Żadne przepisy prawa budowlanego nie definiują ani pojęcia "wiata", ani pojęcia "magazyn" w tym sensie, iż wskazywałyby na jakiekolwiek istotne różnice. Brak jest bowiem jakiejkolwiek "funkcjonalnej" rozbieżności pomiędzy magazynem a wiatą. Przeciwnie istnieje zbieżność ich funkcji, co uzasadnia brak istnienia nowej sprawy administracyjnej i w konsekwencji nowej decyzji administracyjnej, wydanej w nowej sprawie. Takie założenie stanowiłoby "ogólnienie zbyt daleko idące", ponadto nie nadaje się do mechanicznego przeniesienia do każdej sprawy o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za daleko idące jest zatem stwierdzenie organu I instancji, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I-instancyjne. W uzasadnieniu podano, że żądanie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy wiaty na maszyny rolnicze i płody rolne w trybie art. 155 kpa w zakresie określenia przedmiotu inwestycji jako budowę magazynu na maszyny rolnicze i płody rolne nie jest dopuszczalne. Wskazano, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawiera definicji słowa "wiata". Natomiast jest ona zawarta w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. nr 112, poz. 1316 ze zm.). Zgodnie z tą definicją przez obiekty budowlane rozumie się konstrukcje połączone z gruntem w sposób trwały, wykonane z materiałów budowlanych i elementów składowych, będące wynikiem prac budowlanych. Budynki to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Natomiast wiata jest to szczególny rodzaj budynku, stanowiący pomieszczenie naziemne nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawiony. Powyższa definicja znajduje zastosowanie w szeroko pojętym prawie budowlanym. Określenie inwestycji, jako budowę magazynu na maszyny rolnicze i płody rolne dotyczy zupełnie innego obiektu, niż określa to ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 24 sierpnia 2007 r. wraz ze zmianami. Ponieważ żądanie stron dotyczące zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa wykracza poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem zmiany, dlatego też nie było możliwe jego uwzględnienie. Decyzję tę do sądu administracyjnego zaskarżyli G. M. O. – R. i J. A. R. i zarzucili naruszenie art. 155 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten winien zostać zastosowany w realiach niniejszej sprawy oraz brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego w szczególności wystąpienia do stron o zgodę na zmianę decyzji oraz zaniechanie zbadania rzeczywistego charakteru prowadzonej inwestycji. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zwartą w odwołaniu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 16 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Przepis art. 16 § 1 ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy jednoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Zasada trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych. Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych jest przewidziany przepisem art. 155 K.p.a. tryb wzruszenia decyzji tworzącej prawa nabyte. Zgodnie z przepisem art. 155 K.p.a. decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją; decyzja wydana na podstawie tego przepisu może więc dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych (wyrok z dnia 30 kwietnia 2008 r, II SA/Gd 787/07, LEX nr 518791). Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że zmiana decyzji w trybie, o którym mowa w art. 155 K.p.a., nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie (wyrok z dnia 7 sierpnia 2008r, II GSK 281/08, LEX nr 565661). W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili o zmianę w trybie art. 155 K.p.a decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie zmiany rodzaju inwestycji z budowy wiaty na maszyny rolnicze i płody rolne na budowę magazynu na maszyny rolnicze i płody rolne na tych samych działkach we wsi K. W. Powołali się przy tym na okoliczność, iż pierwotna decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji budowy wiaty na maszyny rolnicze i płody rolne była już dwukrotnie zmieniana w trybie art. 155 K.p.a. Dla rozstrzygnięcia o zasadności wniosku skarżących, decydujące znaczenie ma określenie, czy żądanie skarżących mieści się w granicach "sprawy administracyjnej" rozstrzygniętej pierwotną decyzją. W tym celu należy odnieść się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 28 marca 2003 r. (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, w którym – zgodnie z przepisem art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 w/w ustawy- inwestor winien przedstawić charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Interpretacja przytoczonych przepisów pozwala – zdaniem Sądu – na wyrażenie stanowiska, iż o odrębności "sprawy administracyjnej" o ustaleniu warunków zabudowy decyduje kategoria obiektu budowlanego dla którego ustalono warunki zabudowy. Dlatego też zmiany gabarytów czy parametrów technicznych obiektu, będącego przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mieszczą się w granicach "sprawy administracyjnej" w rozumieniu art. 155 K.p.a. Natomiast wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy zmierzający do zmiany rodzaju obiektu budowlanego wykracza poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej pierwotną decyzją o warunkach zabudowy. Dlatego też dotychczasowe zmiany, w trybie art. 155 K.p.a., pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowy wiaty były prawnie dopuszczalne ponieważ dotyczyły jedynie zmian parametrów tej samej inwestycji. Natomiast żądanie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy wiaty na decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy magazynu dotyczy innego obiektu budowlanego, wykracza zatem poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej pierwotną decyzją administracyjną o warunkach zabudowy. Wprawdzie "wiata na maszyny rolnicze i płody rolne" oraz "magazyn na maszyny rolnicze i płody rolne" służyć mają tym samym celom gospodarczym, jednakże są to różnorodne obiekty budowlane. Jak wyjaśnił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., wiatą jest szczególny rodzaj budynku, stanowiący pomieszczenie naziemne nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione, natomiast magazyn jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego – takim obiektem budowlanym który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budowa magazynu jako obiektu budowlanego wymaga więc wydania odrębnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dlatego też odmowa zmiany w trybie art. 155 K.p.a. pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wiaty jest zgodna z prawem. Odmowa zmiany tej decyzji nie pozbawia skarżących możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy magazynu, albowiem – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny – podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym, że nie tych samym inwestycji (wyrok z dnia 10 grudnia 2008 r, II OSK1566/07, LEX nr 529537). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).