II SA/Gl 852/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie polecenia podjęcia działań w celu usunięcia zagrożenia środowiska oddala skargę. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent B. działając na podstawie art. 8a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), polecił Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w K. natychmiastowe podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska, spowodowanego wykorzystaniem osadów ściekowych na terenach Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O., znajdujących się w granicach administracyjnych miasta B.. Następnie w dniu [...] r. Prezydent B. zarządzeniem Nr [...] w sprawie zmiany powyższego zarządzenia, nadał temu aktowi brzmienie poprzez dodanie do jego treści polecenia przeciwdziałania niewłaściwej technologii wykorzystania osadów ściekowych, spowodowanej nieprzestrzeganiem zapisów § 4 ust. 2 rozp. Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych oraz zweryfikowania jakości i dawek stosowanych osadów ściekowych na gruntach rolnych. Z kolei Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. pismem z dnia [...] r., wystąpił do Wojewody S. o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia z dnia [...] r. - w brzmieniu ustalonym zarządzeniem z dnia [...] r. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda S. orzekł o nieważności polecenia Prezydenta B. z dnia [...] r. – w brzmieniu ustalonym zarządzeniem z dnia [...] r. - z powodu naruszenia art. 8 a ust. 4 i 5 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że organ wydający polecenie obowiązany jest ustalić fakt zaistnienia bezpośredniego zagrożenia środowiska, zaś polecenie nie może dotyczyć wykonywania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonywania zadania przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska. W ocenie Wojewody, powyższych wymogów ustawowych nie spełnia polecenie Prezydenta B., co winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. W skardze do sądu administracyjnego Gmina B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody S. jako wydanego z naruszeniem art. 61 § 4 oraz art. 10, 77 i 81 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez niepowiadomienie o wszczęciu postępowania i uniemożliwienie tym samym udziału w nim, a także wskutek błędnej oceny przesłanek z art. 8 a ust. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, iż przyczyną wydania polecenia było ustalenie w wyniku interwencji mieszkańców dzielnicy [...] w sprawie zapachów, a właściwie odoru, iż ich źródłem są osady ściekowe, którymi nawożono grunty rolne w rejonie obszaru chronionego krajobrazem "[...]" oraz strefy ochronnej ujęcia wody głębinowej "[...]". Stąd też za nieuzasadniony uznano zarzut wojewody, iż przed wydaniem zakwestionowanego polecenia, nie stwierdzono zagrożenia środowiska ( gromadzenia osadów ściekowych na gruntach rolnych). Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem Wojewody, że doszło do naruszenia zakresu polecenia, określonego w art. 8a ust. 5 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zauważając przy tym, iż w takiej sytuacji zachodziłaby co najwyżej podstawa do stwierdzenia nieważności zarządzenia w końcowej części, a nie w całości. Dla poparcia zasadności skargi Prezydent B. wniósł o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu z kopii notatek urzędowych z dnia [...], [...], [...], [...] i [...] r., kopii pisma Urzędu Miasta w C. z dnia [...] r. i kopii pisma Zakładu [...] w C. z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Jego zdaniem, ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie nakazuje stosowania przepisów kpa, zaś jedynym dokumentem świadczącym o zagrożeniu środowiska jest w niniejszej sprawie pismo ZIK w C. z dnia [...] r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w B. w dniu [...] r., a wiec już po wydaniu kwestionowanego polecenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody S. nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też sąd administracyjny nie stwierdził naruszenia przez organ nadzoru reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 8 a ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) w przypadkach bezpośredniego zagrożenia środowiska starosta, wójt, burmistrz ( prezydent miasta ) może wydać właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska polecenie podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia. Wydane w tym trybie polecenie nie może dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania przez te organy, lecz powinno ustalać przedmiot działania lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi ( art. 8 a ust. 5 cyt. ustawy ). O wydaniu polecenia organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie informuje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska ( art. 8 a ust. 6 ). Wreszcie, zgodnie z art. 8 b ust. 4 powołanej ustawy, polecenie naruszające prawo jest nieważne, o czym rozstrzyga wojewoda. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska nie zawiera definicji pojęć szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą. Określenie tych pojęć nastąpiło w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ( Dz. U. Nr 25, poz. 493 ). I tak, zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy, przez bezpośrednie zagrożenie szkodą należy rozumieć wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Szkodę w środowisku w świetle art. 6 pkt 11 ustawy, jest zaś negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniana w stosunku do stanu poprzedniego, m.in. w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód oraz w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku w rozumieniu powołanej ustawy zalicza się zaś m.in. z zakresu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( art. 3 pkt 3 ustawy ). W pozostałych przypadkach kwestie zagrożenia szkodą w środowisku podlegają regulacji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). W niniejszej sprawie podstawą podjęcia kwestionowanego polecenia był fakt stwierdzenia przez Prezydenta B. zagrożenia środowiska, spowodowanego wykorzystywaniem komunalnych osadów ściekowych na gruntach rolnych. Z treści polecenia – w brzmieniu ustalonym kolejnym aktem z dnia [...] r. – wynika, że w ocenie organu samorządu terytorialnego, wykorzystywanie osadów nastąpiło z naruszeniem zapisów § 4 ust. 2 rozp. Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych ( Dz. U. Nr 134, poz. 1140 ), zgodnie z którym komunalne osady ściekowe w postaci mazistej i ziemistej należy rozprowadzić równomiernie na powierzchni ziemi i niezwłocznie z nią zmieszać. Treść polecenia z dnia [...] r. jednoznacznie wskazuje, iż w tej dacie organ je wydający nie dysponował innymi danymi co do jakości i dawek stosowanych na tych terenach osadów ściekowych, niż wynikające z dokumentacji przedłożonej przez podmiot wykorzystujący osady ściekowe. Wniosek taki wpływa jednoznacznie nie tylko z treści samego polecenia, jak i dołączonej do niego notatki służbowej, lecz również z dokumentów, dołączonych do skargi. Podkreślić przyjdzie, iż zgodność z prawem kwestionowanego przez Wojewodę polecenia, podlega ocenie wg stanu faktycznego i prawnego z daty tego wydania. Stąd też miarodajne w tym względzie mogą być wyłącznie dowody, którymi dysponował Prezydent B. w dniach [...] i [...] r. Tymczasem z przedstawionej przez skarżącą Gminę dokumentacji wynika, że w dniu [...] r. w związku ze skargami mieszkańców przeprowadzono oględziny pól ANR, zastając w terenie sprzęt wywożący osady i orający pole. Według oświadczenia przedstawiciela Biura Ekspertyzy i Projektów, A. P., jest to teren pomiędzy ul. [...] ul. [...] a drogą nr [...], na który wywożone są w celach rolniczych osady ściekowe ustabilizowane z oczyszczalni ścieków w G. i P.. Osady te są przebadane, posiadają parametry zgodne z obowiązującymi przepisami, stosowane pod uprawy polowe od [...] r. ( k. 7 akt sądowych ). Z kolei w dniu [...] r. po oględzinach stwierdzono przeorane osady ściekowe na polach przy ul. [...] w B. – G., zaś w rejonie ul. [...] – osady ściekowe nieprzeorane, w obu wypadkach wyczuwalny lekki zapach osadów ( k. 9 akt sądowych ). Podobny stan w rejonie ul. [...] zastano w dniu [...] r. ( k. 10 akt sądowych ). Wreszcie w dniu [...] r. po oględzinach okolic [...] stwierdzono nieprzyjemny zapach, pochodzący z rozrzuconych nieprzeoranych osadów ściekowych, zaś mieszkańcy wystąpili o ich usunięcie i pobranie próbek celem stwierdzenia ich wpływu na zdrowie mieszkańców ( k. 11 i 13 akt sądowych ). Natomiast w dniu [...] r. do Urzędu Miasta w B. wpłynęło pismo Urzędu Miasta w C., informujące o wywożeniu w dniu [...] osadów ściekowych w oczyszczalni ścieków z terenu Z., na tereny w granicach B., które to osady stwarzają dużą uciążliwość zapachową ( k. 14 akt sądowych ). Dopiero w dniu [...] r., a zatem już po podjęciu kwestionowanych poleceń, do Urzędu Gminy w B. wpłynął odpis pisma Zakładu [...] w C. z daty [...] r. kierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w którym poinformowano o potwierdzeniu w wyniku kontroli przeprowadzonej w maju, przekroczenia azotanów w wodzie głębinowej ze studni [...] w C.i. Wówczas ustalono też, że na terenie B. w odległości 150 m gromadzony jest osad ściekowy, który następnie rozplantowano, a następnie w sposób niekontrolowany dokonano nawożenia mineralnego o nieznanym składzie nawozów i dawce na hektar. W dalszej części pisma mowa jest o zdarzeniu, które miało miejsce w dniu [...] r. w rejonie ujęcia studni "[...]" ( k. 15 – 16 akt sądowych ). W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, iż w dacie wydania polecenia Prezydent B. nie dysponował dowodami, pozwalającymi wówczas stwierdzić stan bezpośredniego zagrożenia środowiska. Co więcej, nawet w treści polecenia organ administracji nie użył sformułowania "bezpośrednie zagrożenie", ani też nie wskazał, że wykorzystanie osadów ściekowych ma miejsce w rejonie strefy ochronnej ujęcia wody głębinowej "[...]". O takim stanie rzeczy organ ten powziął wiadomość dopiero w dniu [...] r., kiedy to otrzymał pismo Zakładu [...] w C. z daty [...] r. Wbrew stanowisku skargi, treść tego pisma nie pozwala też jednoznacznie uznać, iż potwierdza zasadność zastrzeżeń Prezydenta B., istniejących w dacie wydania polecenia. Wówczas organ ten dopatrzył się jedynie zagrożenia środowiska poprzez gromadzenie osadów ściekowych na gruntach rolnych, co było źródłem odoru, dokuczliwego dla okolicznych mieszkańców. Nie negując faktu, iż taki stan rzeczy stwarzał uciążliwości, które nawet mogłyby wpływać niekorzystnie na stan zdrowia ludzi, to jednak żadną miarą nie sposób przyjąć, aby chodziło o bezpośrednie zagrożenie środowiska, objawiające się zanieczyszczeniem gleby bądź wody w dającej się przewidzieć przyszłości. Zasadnie podniósł bowiem organ nadzoru, że sama treść polecenia zmieniającego z dnia [...] r. ma charakter dowodowy, jako że polecono organowi inspekcji ochrony środowiska zweryfikowanie jakości i dawek stosowanych komunalnych osadów ściekowych, bowiem podmiot je wykorzystujący na gruntach rolnych dysponował dokumentami o zgodności z normami. Zdaniem sądu administracyjnego, nie powinno w takiej sytuacji budzić wątpliwości, że treść polecenia zmieniającego z dnia [...] r. zapadła z naruszeniem art. 8 a ust. 5 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jako że polecenie nie może dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu działania. Z kolei treść tego aktu dowodzi, że w dniu wydania polecenia "pierwotnego", tj. [...] r. Prezydent B. nie stwierdził bezpośredniego zagrożenia środowiska. Treść tego polecenia nie ustala bowiem przedmiotu działania ani nie wskazuje stanu niezgodnego z prawem, którego nieusunięcie mogłoby doprowadzić do wystąpienia szkody w środowisku, czym naruszono tryb z art. 8 a ust. 4 ustawy. W takim stanie rzeczy zachodziły podstawy prawne do podjęcia przez wojewodę zaskarżonego aktu z mocy art. 8b ust. 4 tej ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi co do naruszenia przez Wojewodę art. 61 § 4 oraz art. 10, 77 i 81 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wskazać przyjdzie, iż powyższy tryb ma zastosowanie do aktów organów gminy, podlegających przedłożeniu wojewodzie w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem kwestionowane polecenie nie jest objęte ustawowym obowiązkiem przedłożenia wojewodzie. Gdyby inaczej rozumować, regulacja zawarta w art. 8 b ust. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, byłaby zbędna, gdyż tryb stwierdzania nieważności polecenia byłby uregulowany w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd też zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów kpa, jest chybiony, jako że stanowiąca podstawę podjęcia aktu nadzorczego ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska nie zawiera odesłania do przepisów proceduralnych. Zresztą, nawet przy odmiennym założeniu, niedochowanie przez Wojewodę obowiązku powiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ nadzoru bada bowiem polecenie wg stanu z daty jego podjęcia. Stąd też dowody, którymi dysponował organ samorządu terytorialnego, już po wydaniu tego aktu, nie mogły mieć znaczenia dla jego oceny zgodności z prawem. Organ nadzoru nie działa bowiem jako organ odwoławczy, stąd nie jest władny uwzględnić zmiany stanu faktycznego i nowych dowodów w sprawie. Zdaniem sądu administracyjnego, ustalenie przedmiotu działania lub wskazanie stanu bezpośredniego zagrożenia środowiska, winno przywoływać wszelkie dowody dla poparcia zasadności polecenia. Stąd też to organ wydający polecenie winien je omówić bądź dołączyć do wydanego polecenia, zaś sanowanie tych braków nie jest możliwe po jego podjęciu. Tymczasem do polecenia z dnia [...] r. dołączono protokół kontroli z dnia [...] r. i notatkę służbową ( vide: pismo WIOŚ do Prezydenta B. z dnia [...] r.). Wreszcie, godzi się zauważyć, iż szkoda w środowisku, polegająca na przekroczeniu NDS azotanów w wodzie, pochodzącej ze studni "[...]" w C., wystąpiła już w [...] r, Stąd też w takim wypadku podjęcie polecenia w celu jej zapobieżenia było bezprzedmiotowe, przy czym podejmując kwestionowany akt Prezydent B. nie wskazywał na taki właśnie przedmiot zagrożenia, gdyż nie był mu wówczas znany. Szkodzie, która już wystąpiła, nie można też zapobiec. Z tych względów skarga na rozstrzygnięcie Wojewody nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su