II SA/Gl 855/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi R. Z. (Z.) i H. Z. (Z.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] - w części określonej w punktach 1, 3, 4 i 7, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących H. Z. i R. Z. (Z.), jako spadkobierców wywłaszczonych, decyzją z dnia [...] Starosta B. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o zwrocie na ich rzecz po połowie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki [...] o pow. 0,3900 ha, [...]o pow. 0,0534 ha, [...]o pow. 0,2370 ha, [...] o pow. 0,4657 ha i [...] o pow. 0,3040 ha, położonych w B., obręb [...]. Jednocześnie organ zobowiązał skarżących do zwrotu na rzecz Gminy B. kwoty 486.698 zł, tytułem zwaloryzowanego odszkodowania, rozkładając należność na 10 rat w wysokości po 48.669,80 zł. Termin płatności pierwszej raty organ ustalił na 30 dni od dnia ostateczności decyzji, zaś pozostałych rat do dnia 31 marca danego roku wraz z odsetkami. Wierzytelność zabezpieczono przez ustanowienie hipoteki przymusowej. Nadto, organ orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0450 ha (pkt 2 decyzji). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139-142, art. 216 i art. 217 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że aktem notarialnym z dnia [...] poprzednicy prawni skarżących zbyli na rzecz Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w B. parcele [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,6919 ha za kwotę 17.609.648 zł. Nieruchomość ta była niezbędna na budowę osiedla mieszkalnego w związku z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 11 września 1981 r. W wyniku oględzin nieruchomości organ I instancji ustalił, że działki te są niezagospodarowane, a jedynie działka nr [...] wchodzi w pas drogowy i nie podlega zwrotowi. Na podstawie operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] i z dnia [...] organ określił aktualną wartość rynkową poszczególnych działek, podlegających zwrotowi na łączną kwotę 2.152.184 zł. Orzeczone przy wywłaszczeniu odszkodowanie, po waloryzacji wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych, obliczone proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości, będącej przedmiotem zwrotu, stanowi zaś kwotę 677.481 zł. Zatem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 217 ust. 2 u.g.n. Zdaniem organu, doszło jednak do zmniejszenia wartości nieruchomości o kwotę 190.783 zł, co zgodnie z art. 140 ust. 4 ugn, uzasadnia pomniejszenie zwaloryzowanego odszkodowania. Zatem kwota do zwrotu wynosi 486.698 zł. Należność tę organ na wniosek pełnomocnika skarżących rozłożył na 10 rat, podlegających oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równiej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Wierzytelność podlega też zabezpieczeniu hipoteką. W odwołaniu od decyzji w części, dotyczącej terminu zapłaty pierwszej raty, skarżący zakwestionowali określony termin, domagając się jego wydłużenia do co najmniej pół roku celem zgromadzenia niezbędnych środków na spłatę należności. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie orzeczenia o zwrocie nieruchomości, zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, rozłożenia należności na raty i zabezpieczenia wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna jedynie w zakresie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Co do podstaw prawnych do zwrotu pozostałych działek, organ odwołał się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 500/10, uchylającego poprzednie decyzje organów obydwu instancji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu niepowołania w akcie notarialnym ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, spełnione zostały ustawowe przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Działki te nie zostały zagospodarowane na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Zdaniem organu, prawidłowo też obliczono wartość zwaloryzowanego odszkodowania i aktualną wartość zwracanej nieruchomości po odliczeniu różnicy wartości wg stanu z dnia wywłaszczenia i dnia zwrotu z powodu ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, przeprowadzenia podziemnej linii kablowej średniego napięcia oraz urządzenia dojazdu, co ogranicza możliwość zagospodarowania zwracanych działek. Odnosząc się zaś do zarzutu ustalenia zbyt krótkiego terminu spłaty pierwszej raty, organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie w tym względzie zapada na zasadzie tzw. uznania administracyjnego (art. 140 ugn). Stąd też organ I instancji uwzględnił również interes Gminy. W tej sytuacji odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonych w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu w dniu 16 września 1963 r. – poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji, określających obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności, że otrzymane przy wywłaszczeniu odszkodowanie utraciło w sposób rażący wartość wskutek przemian polityczno-gospodarczych, tracąc tym samym swoje ekonomiczne znaczenie. Nadto, skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa z powodu nieuwzględniania faktu, że objęte wywłaszczeniem nieruchomości uległy wielokrotnym podziałom tracąc tym samym na wartości użytkowej. Na tej podstawie skarżący wnieśli o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 216 ust. 2 i art. 5 ust. 4 ugn – w zakresie, w jakim dotyczy on zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed rokiem 1990. Skarżący wnieśli też o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że poprzedni właściciel nie może ponosić konsekwencji nadzwyczajnego spadku realnej wartości pieniądza w 1990 r., w sytuacji, gdy odbywa się to na podstawie przepisu prawa, który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r., a więc 14 lat później. Podnieśli, że w ich przypadku odszkodowanie zaledwie 3 lata po zawarciu umowy wywłaszczonej straciło prawie 7-krotnie na wartości. Skarżący zakwestionowali też wycenę nieruchomości na dzień wywłaszczenia, bez uwzględnienia faktu, że wówczas składała się z zaledwie 3 działek, które następnie podlegały wielokrotnym podziałom. Wydzielane działki mają też różne przeznaczenie planistyczne i nieuregulowane kształty, co obniża ich wartość. Brak też podstaw do wyceny działki nr [...] na kwotę 201,94 zł za m2 z uwagi na jej kształt i przebieg linii wysokiego napięcia, co wyklucza prowadzenie jakichkolwiek inwestycji budowlanych. Ich zdaniem, wycenie podlegać winna cała nieruchomość w pierwotnym kształcie, a następnie uzyskaną kwotę należy przemnożyć przez powierzchnię aktualnie istniejącej działki. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących sprecyzował zarzuty skargi jako dotyczące naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji. Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesionych. Organy administracji orzekając o zwrocie na rzecz skarżących części wywłaszczonej nieruchomości – w udziale po ½ części, zobowiązały ich do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, uwzględniającego zmniejszenie wartości zwracanych działek. Nałożony na skarżących obowiązek w pkt 3 decyzji organu I instancji stanowi o zwrocie całej kwoty, bez uwzględnienia faktu, że każdy ze skarżących posiada udział w ½ części we własności nieruchomości, podlegającej zwrotowi. Skarżących zobowiązano zatem wspólnie (solidarnie) do zwrotu całej kwoty, bez uwzględnienia wysokości udziałów we współwłasności. Tymczasem świadczenie pieniężne ma charakter podzielny. Zatem w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych, obowiązek zwrotu odszkodowania winien być nałożony w kwotach, odpowiadających udziałowi we współwłasności. Wadliwości tej nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w tym zakresie. Zatem decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej, co miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją nałożenia na skarżących wspólnego (solidarnego) obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, są również wadliwe dalsze rozstrzygnięcia co do rozłożenia należności na raty oraz oprocentowania rat i zabezpieczenia wierzytelności hipoteką. Rozstrzygnięcia te są zaś integralnie związane. Zatem decyzje organów obydwu instancji w zakresie dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych (pkt 1, 3, 4 i 7 decyzji organu I instancji) podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Wobec uwzględniania skargi należało na wniosek skarżących zasądzić na ich rzecz zwrot kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie kwotę 697 zł (art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy). Skoro na skarżących nałożono wspólny obowiązek, o zwrocie kosztów postępowania na ich rzecz orzeczono solidarnie zgodnie z art. 202 § 2 tej ustawy. Sąd administracyjny nie podzielił jednak zarzutów skargi co do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz umów międzynarodowych, a tym samym nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji – art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 140 ust. 2 i art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący złożyli bowiem wniosek o zwrot nieruchomości pod rządami tej ustawy, zaś odszkodowanie za wywłaszczenie ustalono i wypłacono na gruncie regulacji poprzednio obowiązującej. Organy administracji nie są uprawnione do badania, czy i w jaki sposób zostało wykorzystane otrzymane odszkodowanie. Utrata siły nabywczej pieniądza nie może być oceniana pod kątem słuszności otrzymanego odszkodowania. Na tym etapie nie bada się też przesłanek wywłaszczenia i wysokości odszkodowania. Występując o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, skarżący winni się liczyć z obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Na tym etapie postępowania przedwczesne jest też kwestionowanie operatów szacunkowych wyceny nieruchomości na użytek ustalenia spadku jej wartości (art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sporządzone na użytek niniejszej sprawy operaty szacunkowe z powodu upływu 12 miesięcy od daty ich opracowania, nie mogą być już wykorzystane dla ustalenia wartości nieruchomości (art. 156 ust. 3 ustawy). Dopiero potwierdzenie ich aktualności w trybie art. 156 ust. 4 ustawy, może stanowić podstawę do ich ponownego wykorzystania w sprawie. Wyjaśnić jednak należy, że z mocy art. 140 ust. 3 tej ustawy, w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części. Przepis ten stosuje się odpowiednio do wyliczenia kwoty obniżenia wartości nieruchomości na dzień zwrotu (art. 140 ust. 4 ustawy). Tymczasem z uchybieniem art. 107 § 3 kpa, organy obydwu instancji nie uzasadniły sposobu wyliczenia kwoty obniżenia odszkodowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekając o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, organ I instancji winien zatem potwierdzić aktualność operatów szacunkowych dla ustalenia wartości nieruchomości i wyliczenia kwoty spadku wartości, obliczając kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi oraz spadku wartości zwracanej części nieruchomości, proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części. Wyliczona należność podlega zwrotowi przez skarżących stosownie do ich udziałów we współwłasności. Taki sam mechanizm dotyczy rozłożenia należności na raty i zabezpieczenia wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki. ec