II SA/Gl 859/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. H.-S. i W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie, w której wydana została zaskarżona decyzja, dotyczy budynku gospodarczego, stanowiącego obecnie własność skarżących B. H. – S. i W. Z., zlokalizowanego na działce nr 1 w P. Z akt sprawy wynika, że budynek ten został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Naczelnika Gminy P. w dniu [...] r. W postępowaniu prowadzonym w związku z wykonaniem powyższego budynku zapadło na przestrzeni ostatnich dwunastu lat szereg decyzji administracyjnych, z których część została poddana kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2157/00, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 10/04). Wspomniane decyzje administracyjne były wydawane w związku z wnioskiem M. H. z dnia 29 maja 2000 roku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego budynku zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego na działce nr 1 w P. na wniosek M. H. Skarga na powyższą decyzję złożona przez obecnie skarżące, jako następczynie M. H., została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 842/08. W uzasadnieniu ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził pogląd, że w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczego powinno być przeprowadzone postępowanie administracyjne, w którym "po ustaleniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku gospodarczego (...)" zostanie wydana "stosowna decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego". Wobec powyższego PINB w B. w prowadzonym postępowaniu dotyczącym legalności powstania budynku gospodarczego na działce nr 1, decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarga na decyzję ostateczną organu odwoławczego z dnia [...] r. została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 329/09. Do przedmiotowego wyroku nie zostało sporządzone uzasadnienie. W dniu 23 lutego 2010 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Do wniosku dołączono inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz powołano się na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. z której zdaniem skarżących wynikało, że pozostałe dokumenty zostały złożone w postępowaniu prowadzonym dotychczas. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia 26 lutego 2010 r. poinformował skarżące, iż postępowanie prowadzone na wniosek z dnia 29 maja 2000 r. złożony przez M. H., zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie tego budynku będzie możliwe po złożeniu nowego wniosku wraz ze stosowną dokumentacją. Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r., powołując się na art. 56 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nałożył na skarżące obowiązek przedłożenia określonych w tym postanowieniu dokumentów, wyznaczając termin wykonania tego obowiązku do dnia 15 lipca 2010 r. Z kolei w dniu [...]r. organ ten wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 55 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest prowadzone na wniosek z dnia 16 lutego 2010 r. Do wniosku tego nie przedłożono żadnej dokumentacji umożliwiającej zakończenie postępowania wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Brak przedłożenia określonej dokumentacji spowodował zatem odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie. Na skutek wniesionego przez skarżące odwołania, organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uchylił też postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, powołując się na zapadłe w sprawie orzeczenia tut. Sądu, że postępowanie winno się toczyć w trybie Prawa budowlanego z 1994 r. Wadliwie zatem organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia [...] r. w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Powołano się też na własną decyzję z dnia [...] r. wskazując, że wobec oddalenia skargi na tę decyzję i braku uzasadnienia wyroku oddalającego, organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę treść uzasadnienia organu wojewódzkiego. Organ odwoławczy zaaprobował natomiast przyjęty tryb postępowania z art. 57 Prawa budowlanego z 1994 r. W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji udział w charakterze stron brały jedynie skarżące, jako inwestorzy. Tymczasem w sytuacji, kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora, wówczas stroną takiego postępowania jest nie tylko inwestor, ale również osoby trzecie. W ocenie organu zarówno postanowienie z dnia [...] r., jak również decyzja z dnia [...] r. zostały doręczone wyłącznie inwestorom. Tego rodzaju naruszenie w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania skutkować musiało wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wezwie inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na użytkowanie o wymagane prawem dokumenty. Jedynie dostarczenie wszystkich dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. będzie stanowić podstawę do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W skardze na powyższą decyzję skarżące domagały się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i postanowienia z dnia [...] r. Wniosły też o zasądzenie kosztów postępowania. W ich ocenie sprawa pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku winna być rozpoznana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazały, że w toku całego postępowania zgromadzone zostały niezbędne dokumenty, oraz że wykazano, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, nie wymagającym żadnych przeróbek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. skarżąca B. H. – S. podtrzymała skargę. Zwróciła uwagę, że o wydanej przez siebie decyzji organ pierwszej instancji zawiadomił H. K., G. K. i Z. K., co przeczy twierdzeniu, że strony te nie brały udziału w postępowaniu. Wskazała też na sprzeczność zaskarżonej decyzji z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w toku postępowania administracyjnego skarżące wniosły skargę na bezczynność organu pierwszej instancji. Skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Gl 39/10, zaś na uzasadnienie tego wyroku organy również powoływały się w uzasadnieniach kontrolowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji brały udział wszystkie osoby, którym przysługiwał przymiot strony. Wbrew odmiennym twierdzeniom organu odwoławczego zarówno postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r., jak i decyzja tego organu z dnia [...] r. zostały doręczone nie tylko inwestorom, lecz również H. K., G. K. i Z. K. Stronom tym były też doręczane inne pisma w toku postępowania, a w szczególności pismo organu pierwszej instancji z dnia 13 kwietnia 2011 r. informujące o prawie brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajdują się nie budzące wątpliwości dowody doręczenia wymienionych rozstrzygnięć wszystkim stronom postępowania (vide: k. 7, k. 24, k. 26). W tej sytuacji błędne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji przekonanie organu odwoławczego o konieczności wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na pominięcie przez organ pierwszej instancji stron postępowania innych, niż inwestorzy. Już samo powyższe świadczyć musi o tym, że to nie organ pierwszej instancji lecz organ odwoławczy pominął pozostałe strony postępowania rozpoznając odwołanie bez ich udziału. Tym samym dopuścił się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co już samo w sobie powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie te zarzuty i twierdzenia skarżących, które odnoszą się do zastosowania przez organy przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. zamiast przepisów ustawy z 1974 r. Kwestia reżimu prawnego, jaki winien znaleźć zastosowanie w sprawie została przesądzona w wyroku tut. Sądu z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 10/04 i potwierdzona w wyroku z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Gl 39/10. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei po myśli art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy zauważa, powołując się na zapadłe orzeczenia tut. Sądu, że postępowanie winno się toczyć w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Organ odwoławczy błędnie natomiast zinterpretował ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2010 r. W wyroku tym Sąd stwierdził m.in., że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie. Sąd wyjaśnił przy tym, że stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., decyzjami ostatecznymi są decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania w stosunku do takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Wyrażony w uzasadnieniu tej decyzji pogląd, że w stosunku do przedmiotowego budynku konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 roku dotyczy odrębnego postępowania, niezależnego od postępowania zakończonego tą decyzją. Sąd uznał też za nieuzasadnione twierdzenie skarżących, że wnioskiem z dnia 16 lutego 2010 r. domagały się kontynuowania i zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, rozpoczętego wnioskiem M. H. z dnia [...] r. Sąd wskazał ponadto, że niedopuszczalnym byłoby prowadzenie równocześnie dwóch postępowań w stosunku do tego samego budynku, a to jednego dotyczącego "legalizacji", drugiego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Z tak poczynionych przez Sąd ustaleń wynika w ocenie obecnie orzekającego składu, że w stosunku do przedmiotowego budynku, wobec pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, winno się toczyć postępowanie legalizacyjne. Ponowny wniosek skarżących o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jakkolwiek powinien być rozumiany jako żądanie zakończenia tego postępowania pozwoleniem na użytkowanie, nie oznacza, że takim rozstrzygnięciem postępowanie to ma się zakończyć. Zgodnie z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1 – 4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 57 ust. 1 – 4, właściwy organ jest zobowiązany do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. (por.: Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, art. 59, Nb 5, Warszawa 2006). Ponieważ w niniejszej sprawie już wydano decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (decyzja z dnia 14 maja 2008 r.), to dalsze postępowanie w stosunku do przedmiotowego budynku winno się toczyć w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. W świetle powyższych rozważań również decyzję organu pierwszej instancji, jak i postanowienie tego organu z dnia [...] r., uznać należy za wydane z naruszeniem prawa. Sąd stoi jednak na stanowisku, że wobec pominięcia przez organ odwoławczy stron w postępowaniu odwoławczym, uchylenie tych rozstrzygnięć w postępowaniu sądowoadministracyjnym nastąpiłoby w warunkach pozbawienia ich udziału w tym postępowaniu. Dodatkowo Sąd stoi na stanowisku, w szczególności wobec trwającego już wiele lat postępowania administracyjnego dotyczącego tego samego obiektu budowlanego, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji merytorycznej. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna może być wydania wyłącznie przy spełnieniu dwóch przesłanek, a mianowicie, gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O ile w niniejszej sprawie można się dopatrzeć naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, o tyle w świetle poczynionych wyżej rozważań nie sposób ustalić i ocenić, jaki zakres sprawy pozostaje konieczny do wyjaśnienia. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zakończenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy w pierwszej kolejności zapewni udział wszystkim stronom w tym postępowaniu. Następnie dokona analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem konieczności i zakresu nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3. W zależności od wyniku tej analizy określi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i podejmie dalsze czynności mające na celu uzupełnienie materiału w trybie art. 136 k.p.a., względnie wyda decyzję z art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wydania takiej decyzji wskaże organowi pierwszej instancji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy szczególnym zwróceniu uwagi na okoliczność, czy odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę miało charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c, w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto art. 59 ust. 5 w związku z art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500,00 zł rozstrzygnięto na wniosek skarżących, po myśli art. 200 p.p.s.a.