II SA/Gl 859/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w K w rejonie ulic [...] , [...] i [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem prawa dotyczącym zasad sporządzania planu miejscowego. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Kontrolowana uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 cytowanej ustawy, zgodnie z którym w planie określa się obowiązkowo szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Tymczasem w § 7 pkt 2 lit.b oraz § 7 pkt 2 lit.c badanej uchwały w zakresie ustalenia szczegółowego zagospodarowania terenu wzdłuż linii wysokiego napięcia 110 kV czy linii średniego napięcia SN, linii napowietrznej niskiego napięcia nN, linii kablowej niskiego napięcia nN oraz stacji transformatorowej SN i nN – uchwała odsyła do przepisów odrębnych. W ocenie organu nadzoru dla terenów znajdujących się w zasięgu wyznaczonych stref technicznych ograniczonej zabudowy nie zostały ustalone ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów. Zatem naruszono tym samym przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Dodał, że powoływanie się na niesprecyzowane przepisy odrębne spowodować może automatyczne zmiany postanowień planu bez potrzeby przeprowadzania wymaganej w celu zmiany miejscowego planu procedury, co czyni ustalenia planu nieprecyzyjnymi i uniemożliwia ich właściwe odczytanie i interpretację. Podkreślił, że zgodnie z § 22 ust. 2 w nawiązaniu do § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) przy odsyłaniu do innej ustawy należy jednoznacznie wskazać akt normatywny do którego następuje odesłanie, czego w tej uchwale nie uczyniono. Kolejnym zarzutem była sprzeczność pomiędzy ustaleniami planu a załączonym do niego rysunkiem planu. O ile na rysunku planu (załącznik nr 1) naniesiono napowietrzne linie energetyczne oraz strefy techniczne dla sieci energetycznej jako elementy informacyjne nie będące ustaleniami planu, to w tekście planu w § 7 pkt 1 zamieszczono zapis "wzdłuż sieci infrastruktury technicznej obowiązują następujące strefy techniczne, oznaczone na rysunku planu jako elementy informacyjne nie będące ustaleniami planu". Zaistniała więc sytuacja, w której na rysunku naniesiono informacyjnie strefy techniczne, które zostały ustalone i określone w tekście przedmiotowej uchwały jako obowiązujące i dla których zostały zawarte ustalenia. Stąd też należało stwierdzić brak spójności pomiędzy rysunkiem a tekstem planu oraz naruszenie § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru nadto stwierdził, że w ustaleniach § 12 pkt 4 lit.d , § 13 pkt 4 lit.d, § 14 pkt 4 lit.d brzmiących "dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej na warunkach określonych przez dysponenta sieci i administratora ulicy" została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ustawy. Rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, iż samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem miejscowym wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Ustalenia zawarte w wymienionych paragrafach wykraczają poza powszechnie obowiązujące prawo. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stanowienia norm kompetencyjnych. Niedopuszczalne jest więc takie działanie rady gminy, które prowadzi do zamieszczenia w treści planu przepisów uzależniających podejmowanie kwestionowanych czynności na warunkach określonych przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego planem. W końcu organ nadzoru wskazał, że w § 10 pkt 2 lit.f określono "parametry działek do zabudowy dla podziałów dokonywanych po wejściu w życie uchwały" podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy plan miejscowy powinien ustalać szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem, przez które należy rozumieć parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne i maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnię oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Brak w tym zakresie powoduje naruszenie zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz w § 4 ust. 8 rozporządzenia. Z uwagi na powyższe organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, stąd zasadne jest niniejsze rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność tej uchwały. Z mocy art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła pełnomocnik Gminy B.. Zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w braku właściwej oceny uchwały i uznaniu ją za sprzeczną z prawem, naruszenie art. 4 ust.1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 28 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, a także naruszenie "Zasad techniki prawodawczej" – w szczególności § 118 w związku z § 143. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pełnomocnik Gminy stwierdziła, iż zarzuty organu nadzoru są nieuprawnione. W jej ocenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 przedstawia zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie i fakultatywnie "w zależności od potrzeb". W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że podział ten nie jest konsekwentny i obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem, czyli plan musi zawierać te ustalenia, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W przedmiotowej uchwale Rada ustaliła warunki zagospodarowania terenów w strefach technicznych poprzez ograniczenie zabudowy, przy czym w zakresie szczegółowego zagospodarowania odsyła do przepisów odrębnych. W ocenie Rady stanowi to wystarczające ustalenie planistyczne, a odesłanie do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych" ma charakter informacyjny i nie stanowi ustaleń planu. Wobec tego brak jest podstaw do stawiania zarzutu istotnego naruszenia prawa. Dodała, że zgodnie z "Zasadami techniki prawodawczej" ustalonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów brak jest podstaw do powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów innych aktów normatywnych. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu nadzoru o sprzeczności ustaleń treści załącznika nr 1 do planu a § 7 ust. 1 planu- w jej ocenie stanowią one tylko informację. Odnosząc się do treści § 12 pkt 4 lit.d i innych dopuszczających prowadzenie sieci infrastruktury technicznej na warunkach określonych przez dysponenta sieci i administratora ulicy, Gmina wskazała, że ustalenie to wynikło z uwzględnienia złożonego wniosku po zawiadomieniu o przystąpieniu od sporządzenia planu i było podyktowane uwzględnieniem przepisów szczególnych w tym zakresie. Pozwoliło to Radzie określić w sposób racjonalny warunki zagospodarowania oraz ograniczenie w użytkowaniu tych terenów z poszanowaniem prawa własności. Z kolei odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy skarżąca powtórzyła, że plan winien zawierać uregulowania wymienione w art. 15 ust. 2 tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego uzasadniają taką regulację, co wynika z uzasadnienia uchwały, której organ nadzoru nie wziął pod uwagę. Reasumując skarżąca Gmina wskazała, że uchwalenie planu poprzedzone zostało przeprowadzeniem procedury planistycznej, która w żaden sposób nie była kwestionowana. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej stwierdził, iż brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Organ nadzoru w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu w planie określa się obowiązkowo warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Organ nadzoru podziela pogląd, ze Rada Miejska w B. ustaliła warunki zagospodarowania w strefach technicznych poprzez ograniczenie zabudowy, ale niedopuszczalne było w zakresie ich szczegółowego zagospodarowania odesłanie do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych. Działanie takie czyni plan nieczytelnym i powoduje automatyczne zmiany jego postanowień. Nie podziela także organ nadzoru stanowiska, że zapis § 7 ust. 2 stanowi treść informacyjną. Wówczas konsekwentnie także inne zapisy tego planu musiałyby mieć taki charakter. Wojewoda powtórzył dalej swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym w zakresie przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do regulacji zwartej w § 10 pkt 2 lit.f, a tym samym także naruszenie też art. 15 ust. 2 pkt 8 cytowanej ustawy. Na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. . pełnomocnik Gminy P.B. wnosił o uwzględnienie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. Pełnomocnik D.G. podkreślił, że uregulowania nowego planu w zasadzie pozostają niezmienione w stosunku do postanowień dotychczasowych, stąd niezrozumiale jest stanowisko organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. Odnosząc się kolejno do zgłoszonych w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutów względem uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] r., za zasadny należy uznać zarzut naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjdzie zgodzić się z organem nadzoru, że przyjęta w uchwale regulacja jest niepełna. Zgodnie z zapisem ustawy w miejscowym planie określa się obowiązkowo szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W przedmiotowej uchwale § 7 nosi tytuł "szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu" a ust. 2 tego przepisu wymienia zasady zagospodarowania terenów objętych strefami technicznymi. Jednak w treści tego ust. 2 tylko w stosunku do jednej wydzielonej strefy technicznej, a mianowicie strefy ograniczonej zabudowy wzdłuż linii napowietrznej wysokiego napięcia 220 kV zawarto dokładne określenie dopuszczalnego zagospodarowania, stanowiąc o zakazie lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków z pomieszczeniami przeznaczonym na stały pobyt ludzi oraz zakazie sadzenia roślinności. W stosunku do pozostałych stref technicznych- tj. linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV, linii napowietrznej średniego napięcia SN, linii napowietrznej niskiego napięcia nN, linii kablowej niskiego napięcia nN oraz stacji transformatorowej SN i nN – w uchwale brak takiego uregulowania, a w jego miejsce następuje odesłanie do bliżej niesprecyzowanych i nieokreślonych przepisów odrębnych. Regulacja powyższa wskazuje zatem na niekonsekwencję organu, który w stosunku tylko do jednej ze stref zawarł odrębne postanowienia dotyczące jej zagospodarowania, w stosunku zaś do pozostałych nie określił tych warunków, odsyłając do nieokreślonych przepisów odrębnych. Obowiązek zamieszczania warunku zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (zakaz zabudowy) musi być w planie przestrzegany w formie czytelnej, choćby sygnalizującej istnienie ograniczeń. W uchwale tymczasem nie odniesiono się, poza wskazaną jedną strefą techniczną, do powyższej problematyki ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów, a przyjęta forma odesłania nie odpowiada prawu. Podzielić w tym zakresie należy zastrzeżenia organu nadzoru, który słusznie zauważa, że odesłanie do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych czyni postanowienia planu mało czytelne i nieprecyzyjne, a nadto powoduje swego rodzaju niepewność prawa miejscowego, stwarzającą trudności związane z odczytaniem i interpretacją zapisów planu. Trafne jest także spostrzeżenie organu nadzoru, iż zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" brak podstaw do powtarzania w przepisach prawa miejscowego przepisów innych aktów normatywnych, co nie jest tożsame z odesłaniem do innych przepisów. W stosunku do drugiego naruszenia wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym – braku spójności pomiędzy regulacją zawartą w § 7 pkt 1, w którym wymieniono strefy ograniczonej zabudowy dla sieci elektroenergetycznych i stacji transformatorowych a załącznikiem nr 1 do planu, Sąd podziela ten zarzut. Nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez stronę skarżącą, gdyż przy takim rozumieniu konsekwentnie należałoby uznać także treść innych zapisów planu za treść informacyjną. Nie do zaakceptowania jest także odmienny pogląd od zaprezentowanego przez organ nadzoru w stosunku do treści § 12 pkt 4 lit.d , § 13 pkt 4 lit.d, § 14 pkt 4 lit.d, brzmiących "dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej na warunkach określonych przez dysponenta sieci i administratora ulicy". Rada Gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, iż samodzielnie może określać treść regulacji objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Nie posiada rada gminy kompetencji do dowolnego i rozszerzającego interpretowania norm kompetencyjnych. Niedopuszczalne jest więc takie działanie rady gminy, które prowadzi do cedowania uprawnień gminy na inne organy i zamieszczenie w planie przepisów uzależniających podejmowanie konkretnych czynności na warunkach określonych przez te inne organy. Za zasadny w końcu uznano zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku § 4 ust. 8 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te przewidują jako obligatoryjny element treści planu, ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepisy wykonawcze precyzują, że ustalenia te winny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego. Poza sporem pozostaje fakt, iż w niniejszym przypadku Rada Miasta B. regulacji takiej nie zawarła w planie, w jej miejsce wprowadzając w § 10 ust. 1 pkt.f zapis "parametry działek do zabudowy dla podziałów dokonywanych po wejściu w życie uchwały: minimalna powierzchnia – 500 m2, minimalna szerokość frontu działki -16m ". Jak zauważył organ nadzoru należy rozróżnić instytucję podziału nieruchomości (art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) od instytucji scalenia i podziału nieruchomości (art. 101 i następne tej ustawy). Wprawdzie w uzasadnieniu do niniejszej uchwały zawarto stwierdzenie, "iż po analizie mapy ewidencyjnej i struktury własnościowej uznano, iż nie zachodzą przesłanki do określania w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", to jednak brak w tym zakresie dokładnego wyjaśnienia i uzasadnienia. Z kolei zamieszczenie w planie wskazanej regulacji nie odpowiada wymogom przywołanego powyżej 15 ust. 2 pkt 8 ustawy. Z tych wszystkich powodów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.