II SA/Gl 859/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 maja 2025 r. nr SKO.OS/41.9/536/2024/13252/AW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia 21 czerwca 2024 r., Starosta [...] cofnął bez odszkodowania wydane przez siebie zezwolenie z dnia 28 sierpnia 2019 r. dla uczestnika niniejszego postępowania - F. Sp. z o.o. w R., na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R12 poza instalacjami i urządzeniami, polegające na selektywnej eksploatacji nasypów części zwałowiska przy szybie [...] na wymienionych działkach. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania oraz powołał przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. Wskazano, że w dniach od 23 czerwca 2023 r. do 25 lipca 2023 r. przeprowadzono kontrolę działalności uczestnika postępowania w zakresie gospodarki odpadami, prowadzoną w rejonie stożka przy szybie [...] w R.. W protokole kontroli z dnia 25 lipca 2023 r. stwierdzone zostały naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) oraz działania niezgodne z zezwoleniem z dnia 28 sierpnia 2019 r. W konsekwencji, mając na uwadze ustalenia ww. protokołu, organ I instancji działając na podstawie art. 47 ust. 6 ustawy o odpadach, w dniu 28 lipca 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia wspomnianego zezwolenia. Jednocześnie wskazano, że tego samego dnia (tj. 28 lipca 2023 r.), działając na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach organ wezwał uczestnika postępowania do niezwłocznego zaniechania naruszeń oraz zaniechania działań niezgodnych z zezwoleniem poprzez: 1) prowadzenie ewidencji odzyskanych odpadów w systemie BDO –niezwłocznie, nie później niż do dnia 30 września 2023 r.; 2) złożenie sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami do urzędu marszałkowskiego w K. – niezwłocznie, nie później niż do 15 marca 2024 r.; 3) natychmiastowe wdrożenie rozwiązań w zakresie prowadzenia robót w sposób zapobiegający powstawaniu pylenia wynoszonego poza teren hałdy – niezwłocznie, nie później niż do dnia 31 sierpnia 2023 r.; 4) wstrzymanie przetwarzania odpadów w trybie natychmiastowym w okresach suchych zwłaszcza podczas porywistych wiatrów mogących wynosić najdrobniejsze frakcje pyłowe poza obiekt hałdy – niezwłocznie, nie później niż do dnia 31 sierpnia 2023 r.; 5) zraszanie selektywnie przetwarzanego kruszywa w okresach suchych przed załadunkiem – niezwłocznie, nie później niż do dnia 31 sierpnia 2023 r. Wyjaśniono także, że po upływie terminu wskazanego w powyższym wezwaniu, tj. 15 marca 2024 r., organ dokonał ponownej analizy spełnienia przez uczestnika postępowania warunków wynikających z posiadanego zezwolenia oraz wymogów określonych w ustawie o odpadach. Analiza ta została oparta także na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zakończonej protokołem nr [...]. W ocenie organu I instancji wyniki powyższej kontroli pozwalały stwierdzić, że uczestnik postępowania nadal naruszał warunki zezwolenia na przetwarzanie odpadów a wskazane nieprawidłowości dotyczyły naruszenia: - pkt 3 punktor 1 decyzji z 28 sierpnia 2019 r. (niewystarczające polewanie dróg technologicznych); - pkt 3 punktor 4 decyzji (pozyskiwanie odpadów z bryły zwałowiska powodowało zapylenie materiału zalegającego); - pkt 3 punktor 5 decyzji (prace prowadzone były od strony widocznej z obszaru ulicy [...], a nie w utworzonym wąwozie stanowiącym ekran izolacyjny od otoczenia). Tym samym, mając na uwadze, że uczestnik postępowania nie zastosował się do wezwania do zaniechania naruszeń przepisów ustawy o odpadach oraz warunków określonych w zezwoleniu, organ I instancji uznał, iż zachodziły podstawy do cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów bez przyznania odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył uczestnik postępowania wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie zarzucono organowi I instancji naruszenie przepisów oraz błędne rozpoznanie dowodów sprawy i wydanie wadliwego rozstrzygnięcia, a więc podjęcie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Uczestnik postępowania nie zgodził się z wydaną decyzją i stwierdził, że organ pochopnie wydał decyzję w tej sprawie bez rozważenia wszystkich aspektów i zgłaszanych wyjaśnień i wniosków. W uzasadnieniu odwołania uczestnik postępowania wyjaśnił, że wykonano wszelkie zalecenia Starosty wynikające z wezwania do usunięcia naruszeń z dnia 28 lipca 2023 r. Jednocześnie wskazano, że w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami nie ma odniesienia do zaleceń wymienionych w punktach 3 - 5 wezwania z dnia 28 lipca 2023 r. tj. natychmiastowego wdrożenia rozwiązań w zakresie prowadzenia robót w sposób zapobiegający powstawaniu pylenia wynoszonego poza teren hałdy, wstrzymanie przetwarzania odpadów w trybie natychmiastowym w okresach suchych zwłaszcza podczas porywistych wiatrów mogących wynosić najdrobniejsze frakcje pyłowe poza obiekt hałdy oraz zraszanie przed załadunkiem kruszywa selektywnie przetwarzanego w okresach suchych. Nadto, uczestnik postępowania podniósł, że wykonywane na przestrzeni lat wizje lokalne i kontrole nie wykazały wynoszenia pylenia poza obiekt hałdy a zatem wezwanie do usunięcia naruszenia jest chybione. Dalej uczestnik postępowania zaznaczył, że przetwarzanie odpadów wstrzymywano podczas porywistych wiatrów z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu telefonicznych próśb ze strony Urzędu Powiatowego lub Urzędu Miasta R. Taki warunek nie wynikał jednak z zezwolenia na przetwarzanie odpadów, tym bardziej, że nie dookreślono pojęcia "w okresach suchych". W konsekwencji, zdaniem uczestnika postępowania, zapisy protokołu kontroli zostały sformułowane w sposób subiektywny i niemierzalny. Uczestnik postępowania wyjaśnił również, że zlecono wykonanie pomiarów, których wyniki zostały złożone do akt organu I instancji w formie dokumentacji z badań "Pomiary zapylenia w otoczeniu zabudowań mieszkalnych położonych przy zwałowisku usadowionym obok szybu [...]", wykonanych 4 sierpnia 2023 r. przez Główny Instytut Górnictwa. Wyniki te wskazywały, iż powstające w wyniku eksploatacji hałdy zapylenie jest znacznie poniżej najwyższych dopuszczalnych stężeń pyłu wdychanego. W dalszej części uzasadnienia odwołania uczestnik postępowania zarzucił, że organ I instancji oparł swoje ustalenia na protokole kontroli nr [...], który to został przesłany organowi I instancji bez zastrzeżeń zgłoszonych przez Spółkę. Tym samym, w ocenie Spółki, organ I instancji rozpoznał sprawę na podstawie niepełnego dokumentu, nie uwzględniając stanowiska Spółki ani treści wniesionych dnia 6 maja 2024 r. zastrzeżeń, stanowiących integralną część protokołu. Na zakończenie uczestnik postępowania zaznaczył, że nigdy nie prowadził prac polegających na przetwarzaniu odpadów poza wąwozem, od strony ul. [...], oraz wskazał, że prowadzono w tym obszarze jedynie likwidację zapożarowiania i prace udostępniające zapożarowany materiał przeznaczony do wystudzenia. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie tego organu. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że wezwanie do zaniechania naruszeń wydane przez organ I instancji w trybie przewidzianym w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach nie zostało dokonane przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów i bez wyznaczenia stronie odpowiedniego terminu na zaniechanie naruszeń i usunięcie nieprawidłowości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta nie był uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów bez wcześniejszego wezwania uczestnika postępowania do usunięcia naruszeń. Tymczasem - jak wskazał organ odwoławczy - Starosta dokonał tych dwóch czynności jednocześnie tj. zarówno wezwanie do zaniechania naruszeń, jak i wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło 28 lipca 2023 r. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, przedmiotowe postępowanie należało uznać za przedwczesne i w konsekwencji bezprzedmiotowe. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego Starosta pozostawił poza zakresem badania okoliczności, które pozostawały istotne dla wydania rozstrzygnięcia, naruszając tym samym obowiązki płynące z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nadto organ odwoławczy wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej, zawierającej zawiadomienie strony o oględzinach planowanych na dzień 25 kwietnia 2024 r. wynika, iż przedstawiciel uczestnika postępowania odebrał je dnia 19 kwietnia 2024 r. Tym samym, zdaniem organu II instancji, Starosta naruszył art. 79 k.p.a. Pismem z dnia 3 czerwca 2025 r. zatytułowanym "Sprzeciw od decyzji (...)", obecnie skarżąca P. S.A. w K. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, w tym brak było podstaw do przyjęcia, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia decyzji, a następnie jej wydanie było przedwczesne; 2. art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach – poprzez błędne przyjęcie, iż wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia było przedwczesne, z uwagi na brak uprzedniego wezwania do zaniechania naruszeń w trybie przewidzianym w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Mając na względnie wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 47 ustawy o odpadach nie uzależnia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia od uprzedniego wezwania do usunięcia naruszeń w wyznaczonym terminie i bezskutecznego upływu tego terminu przed wszczęciem takiego postępowania. W ocenie strony skarżącej wezwanie takie mogło bowiem nastąpić równocześnie ze wszczęciem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do procedury stosowania środków przewidzianych w art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości (ust. 1). W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania (ust. 2). Powszechnie przyjmuje się, że założeniem ustawodawcy przy wprowadzeniu powyższych norm było doprowadzenie do sytuacji respektowania warunków decyzji w określonym celu. Celem tym jest nie tyle poszanowanie wydanego aktu, jakim jest decyzja administracyjna, lecz przede wszystkim zapewnienie realizacji założeń ustawy oraz ochrona środowiska przed działaniem niezgodnym z zezwoleniem. Wezwanie do usunięcia naruszeń, o którym stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach jest etapem poprzedzającym procedurę zmierzającą do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa. Podstawą uruchomienia procedury cofnięcia zezwolenia jest zatem zachowanie posiadacza odpadów, który narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ wzywa posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu termin na usunięcie nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1055/17; wyrok NSA z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4300/21). Na gruncie niniejszej sprawy wezwanie, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach nastąpiło jednocześnie z wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Takie działanie organu stanowi naruszenie art. 47 ust. 1 i 6 ustawy o odpadach, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ I instancji nie mógł bowiem wszcząć przedmiotowego postępowania bez dokonania wcześniejszego wezwania strony w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach i zweryfikowania, czy strona w wyznaczonym terminie dokonała stosownych czynności. Dopiero po ustaleniu, iż mimo upływu wskazanego w wezwaniu terminu, naruszenia nadal występują, organ mógłby wszcząć postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania. Z tego powodu organ odwoławczy uznał wszczęte przez organ I instancji postępowanie za przedwczesne. W świetle powyższego zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, wszak art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uzależnia przewidzianego w nim rozstrzygnięcia od wagi naruszenia prawa i jej wpływu na ostateczny wynik postępowania. Gdyby jednak uznać, że sama przedwczesność wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie miała istotnego wpływu na wynik tego postępowania, to i tak pozostałe przyczyny wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowią wyczerpująco o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności zasadnym jest stwierdzenie, że obowiązkiem organu I instancji było po upływie terminu zakreślonego w wezwaniu z 28 lipca 2023 r. sprawdzenie, czy strona uczyniła zadość wskazanemu wezwaniu oraz w granicach zakreślonych wezwaniem. Z akt sprawy nie wynika, że organ takie badanie przeprowadził koncentrując się na zbadaniu, czy doszło do usunięcia naruszeń, które wskazał w wezwaniu. Działań takich zabrakło. W protokole z oględzin z 25 kwietnia 2024 r. organ I instancji skoncentrował się na zastanym w terenie stanie faktycznym, przy czym nie stwierdził nadmiernych uciążliwości związanych z pyleniem. W aktach sprawy brak jest natomiast protokołu oględzin z dnia 27 września 2023 r. Również pozostały zgromadzony materiał nie koncentrował się na tym, czy strona usunęła naruszenia w związku z działalnością prowadzaną w oparciu o przedmiotowe zezwolenie. Ponadto słusznie organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji cofając przedmiotowe zezwolenie wskazał, iż prace prowadzone były od strony widocznej z obszaru ulicy [...], a nie w utworzonym wąwozie stanowiącym ekran izolacyjny. Tymczasem organ I instancji nie wskazał takiego warunku w wezwaniu z dnia 28 lipca 2023 r. Również zasadnie organ odwoławczy wytknął, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się na żadnym etapie postępowania do twierdzeń podnoszonych przez stronę oraz do przedstawianych przez nią dowodów w postaci fachowych opinii. Organ I instancji nie dokonał oceny prezentowanych w sprawie argumentów strony postępowania, nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary przestawianym przez stronę dowodom braku zapylenia. Organ I instancji obowiązany był koncentrować się na badaniu usunięcia naruszeń określonych w wezwaniu, a nie jakichkolwiek naruszeń. Był on bowiem związany treścią swojego wezwania z 28 lipca 2023 r. Przyjęcie związku funkcjonalnego między treścią wezwania i decyzją o cofnięciu zezwolenia stanowią rozwiązania konieczne z punktu widzenia zasady pewności prawa. Tym samym organ I instancji w sposób istotny naruszył zasady postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a., a ponadto art. 107 § 3 k.p.a. Te naruszenia dostatecznie uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji. Stwierdzić dalej przyjdzie, że także pozostałe uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na które zwrócił uwagę organ odwoławczy, stanowiły naruszenie przepisów postępowania, które musiało skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Zaliczyć do nich należy: brak opisu w zakresie dokumentacji zdjęciowej z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 stycznia 2024 r. oraz 25 kwietnia 2024 r.; nieczytelny opis dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu z dnia 14 marca 2024 r.; powiadomienie strony o oględzinach planowanych na dzień 25 kwietnia 2024 r. z naruszeniem art. 79 k.p.a.; dopuszczenie do udziału w oględzinach w dniu 25 kwietnia 2024 r. podmiotów, których statusu do udziału w tych czynnościach nie wyjaśniono. Konkludując, zgodzić się przyjdzie z tezą, jaką wyrażono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w myśl której nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę określonych konsekwencji, niewątpliwie daleko idących, jako sankcję za niewywiązanie się z wezwania organu, którego nie było lub było jednakże w innym zakresie niż ten który organ zbadał i wskazał w decyzji jako przyczynę cofnięcia zezwolenia. Również za niedopuszczalne uznać należy nakładanie sankcji bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w sposób przewidziany przepisami prawa. Jak już wyżej wskazano dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania i decyzji organu I instancji w sposób dostateczny uzasadniały jej uchylenie. Za zasadne uznać też należało umorzenie postępowania. Skoro procedura zmierzająca do uruchomienia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia uwarunkowana jest wezwaniem z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach i wyznaczeniem w tym wezwaniu terminu usunięcia nieprawidłowości, to na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w świetle popełnionych przez organ I instancji naruszeń w zakresie kontroli realizacji wynikających z wezwania obowiązków, dalsze prowadzenie tego postępowania stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić na koniec wypadnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również niniejszy wyrok, w żaden sposób nie stoją na przeszkodzie bieżącej kontroli dokonywanej przez właściwe organy w zakresie przestrzegania przez uczestnika postępowania warunków zezwolenia i przepisów prawa. Postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie, jak również uzależnione od jego wyniku postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, mogą być uruchomione w każdym czasie, o ile tylko zachodzą ustawowe przesłanki do ich uruchomienia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., na wniosek organu i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl